国务院办公厅印发《关于开展工程建设项目审批制度改革试点的通知》 (以下简称《通知》) , 决定在北京市等地区开展试点。本次改革的目的是通过深化“放管服”改革和优化营商环境, 持续推动政府职能转向减审批、强监管、优服务, 促进市场公平竞争。与以往不同, 本次改革试点在项目审批流程上明确将工程建设项目审批流程主要划分为立项用地规划许可、工程建设许可、施工许可、竣工验收等4个阶段, 对各地提出了依法改革的总体要求, 在流程优化和事项整合方面指明了方向。

把服务于项目全过程周期的各审批事项及审批事项之间的工作和逻辑关系称之为审批系统。本文以广东省某市政府投资项目为例, 重点论述在不删减、整合网络计划工作 (即审批事项) 的前提下, 运用双代号网络计划图, 对系统工作流程中立项至施工许可办理完成的审批时限进行压缩, 优化审批流程的过程和方法。

首先需要对某市分散于各部门的审批事项进行全面梳理, 找出行政许可、公共服务及其他审批事项并形成事项清单, 科学统计并确认各审批事项所需时间, 分析各审批事项之间的紧前、紧后关系。然后以各审批业务法定工作时限和业务部门承诺办结时限中的最小值, 作为网络计划中“各项工作” (即审批事项) 的持续时间, 以审批事项所需技术要件及法规要求的前置条件来确定“各项工作”的紧前、紧后关系, 编制网络计划工作逻辑关系及持续时间表。假定某政府投资重大项目涉及所有网络计划工作, 根据网络计划工作逻辑关系及持续时间表, 绘制出工作流程双代号网络计划图 (不考虑项目各阶段设计及论证成果编制自身占用时间) (见图1) 。

由网络计划图得出, 某市目前的审批系统工作流程涉及审批及服务事项58项, 2条关键线路 (粗箭线) 总时长均为206个工作日。从立项至施工许可办理完成的审批时限由 (1) → (2) → (3) → (4) → (5) → (6) → (7) → (8) → (9) → (10) → (11) 形成的线路工作时间确定为115个工作日。

按照项目管理学理论, 项目策划、决策、设计、实施、使用是项目所有工作的主线, 围绕这条主线设立的审批或监督工作均服务于这条工作主线。对于政府投资项目, 上述主线具体体现在项目建议书、可行性研究报告、初步设计概算编制、施工图预算编制及招标、施工、竣工验收等具体工作上。也就是说, 假定项目在符合系统所有审批管理条件的前提下, 尽可能将立项→可研→初步设计概算→施工图预算→竣工验收作为系统新的关键线路, 同时守住项目质量、安全的基本底线, 确保关键线路上的工作加快推进, 就可以使项目以最快速度完成审批并开工建设。在不删减、整合网络计划工作 (即审批事项) 的前提下, 对计划图进行调整:譹) 调整原系统中一般工作自由时差, 并确保被调整工作不会出现在新系统的关键线路上。各地对照改革目标推出的“承诺制”“先函后证制”均采用这一方式;譺) 对照新的关键线路, 将原系统关键线路中部分不涉及质量、安全要素的计划工作调出原关键线路。调整后的系统网络计划图如图2所示。

调整后的审批系统工作流程涉及审批及服务事项仍然是58项, 3条关键线路 (粗箭线) 总时长均为186个工作日。从立项至施工许可办理完成的审批时限由 (1) → (2) → (3) → (6) → (7) → (8) → (9) → (10) 形成的线路工作时间确定为95个工作日, 较调整前减少20个工作日。在具体工程实践中, 大多数政府投资项目往往不会涉及系统中所有审批事项。另外, 对于一般性政府投资项目, 还可以通过提高项目前期论证、前期设计质量, 将概算投资和可研估算投资偏差控制在合理范围内, 避免概算重新报批, 进而将立项至施工许可办理完成的审批时限至少再缩短10个工作日, 控制在85个工作日以内。采用上述方法可以继续对整个系统流程进行优化。

双代号网络计划图的优点是能够较为直观地确定系统中各项工作之间的逻辑关系, 便于项目各参与方进行进度控制。对于项目建设单位而言, 只需结合具体项目涉及的审批事项, 在上述系统中加入管理方的“网络计划工作”, 便能很快形成具体项目的网络进度计划, 有利于进行后续进度分析, 并运用技术手段对进度计划进行快速、有效纠偏。对于政府绩效管理部门而言, 可以利用上述系统将各部门的审批责任进行固化并实现“一张图”管理, 便于开展绩效考核。

审批制度改革是一项系统性工程, 要从全系统的视角去找到改革的关键点, 仅从审批部门、审批事项的角度盲目的压缩工作时限, 不仅影响监管的效果和质量, 也达不到提速、提效的目的。要做好这项改革工作, 必须坚持一个认清、两个优化、三个着力。

1) “一个认清”是指要认清审批系统运作的实质。从项目论证、决策到项目实施及竣工验收交付使用, 项目建设方 (或投资人) 是主体, 其活动构成了项目的主线。审批主管部门通过审批管理活动在项目整个过程中扮演服务及监管角色。改革过程中既要强化服务、监督意识, 又要避免产生“厌恶审批”情绪, 乱剪羊毛导致项目全过程“裸奔”, 给国家和社会造成不可逆的经济损失。

2) “两个优化” (1) 优化项目全过程周期审批系统工作流程, 提高系统运转效率。主要通过调整审批系统中各审批环节之间的逻辑关系和搭接关系, 最大限度压缩审批时限。 (2) 优化审批部门内部工作流程, 全面提速提效。各审批部门要大力提高包括业务流转、呈签报批等流程在内的工作效率, 既要避免拖沓推诿, 又要避免事无巨细开大会决策。要抓紧出台“秒批”细则, 满足细则要求的审批项目实行“秒批”, 全面提高内部工作效率和质量。

3) “三个着力” (1) 着力解决当前审批事项繁杂问题。各地要借力机构改革工作将有关审批职能进行整合, 各部门要结合具体工作进一步整合审批事项, 最大限度精简审批环节。 (2) 着力解决信息共享问题。要突破部门信息屏障, 建立统一的项目信息共享平台, 为并联审批提供信息保障和信息支撑。 (3) 着力处理好“放”与“管”、政策法规与改革工作的关系。在简政放权的大背景下, 将工作职责进行下沉并固化, 将“责任田”细分到部门、业务科室、工作岗位, 并确保制度的长期性、稳定性。要重视“承诺制”的滥用及用“承诺”替代监管的问题。改革试点期间, 各地要抓紧出台监管细则, 坚持“谁审批, 谁负责;谁审批, 谁监管”原则, 认真做好事中、事后监管。

审批制度改革的本质是通过制度性创新来弥补项目审批过程中的流程缺陷, 最大限度地释放市场活力。但是, 不能寄希望于通过审批制度的改革工作来解决项目推进过程中涉及的所有“效率性”问题。当前, 有些地方搞“无限并联”, 盲目地为项目一路开绿灯, 利用承诺制和许可备案制将风险和责任全部转嫁至建设单位, 上车补票甚至补不了票的现象尤为突出, 监管及责任追究机制严重缺失, 存在较大风险。因此, 为避免给国家和社会带来不可逆的经济损失, 最大限度减少资源浪费, 必须在建设项目审批流程的前3阶段分别设定“暂停线”, 科学、有序地推进有关改革工作。

审批制度改革涉及多方面具体工作, 改革的难度较大, 其关键在于抓落实、出成效。各地应结合实际, 以机构改革工作为契机, 在审批职能、审批事项整合和优化方面进行探索。