近年来，我国居民的消费不断升级，垃圾排放量也逐年递增。据相关报告显示，我国人均GDP每增长1万美元，人均垃圾产量将增长99.6kg/人。因此，我国经济水平不断提高的同时垃圾处理问题也刻不容缓，传统的垃圾处理工作是由政府包办的，但随着人们生活质量的提高，垃圾种类繁多，危害性也更强，处理不当容易造成二次污染，政府部门在垃圾处理过程中，成本与技术上都难以达到理想状态。在垃圾处理项目的中，引入PPP模式通过公私合作方式，实现城市垃圾的无害化、资源化和减量化，能有效缓解当前我国人民对生活质量的更高要求与日益严重的环境问题之间的矛盾。

2017年7月1日，财政部、住建部、农业部、环保保护部印发《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》（以下简称《通知》），其中指出实施优化财政政策和完善行业管理，从而加强污水、垃圾处理领域全面实施PPP模式相关工作。由此可见，政府对垃圾处理的PPP项目十分重视，希望通过公私合作的模式更好的实现垃圾处理。PPP模式可以弥补政府在资金、技术及监管方面的不足，不但可以提高垃圾处理的效率，在垃圾处理过程中还能更好的实现资源回收，形成产业链从而获得商业利润。从社会价值考虑，垃圾分类的PPP项目不仅兼顾公平与效益的模式，实现政府、企业、社会环境的三方共赢，可以有效缓解“政府失灵”与“市场失灵”，使政府和企业发挥各自优势，共同承担风险，实现风险共担。但是相对于其他PPP项目而言，垃圾处理PPP项目的影响因素更加复杂，风险隐患更大，如何控制项目的投资风险，实现效益最大化是垃圾处理PPP项目的关键性问题。

垃圾处理属于环保行业项下，由于垃圾分类越来越受到重视，我国垃圾处理的PPP项目不断增加，本文以宁波市厨余垃圾处理厂PPP项目为例，对项目的风险进行分析。

随着城镇化进程快速推进，宁波市中心城区生活垃圾量持续增长，处理压力越来越大。宁波市厨余垃圾处理厂PPP项目地点是宁波市鄞州区洞桥镇宣裴村，项目占地面积约72728平方米。项目公司注册资本9020万元，其中政府出资3608万元，占股40%，首创环保企业出资5412万元，占股60%，成立一个合资公司作为项目公司。同时，政府通过向世界银行贷款的方式，为项目公司提供100%的机械设备投资及50%的土建部分投资，另外政府还向项目公司提供CDM全球碳减排基金贷款6000万元。项目公司自行承担责任、风险和费用，负责厨余垃圾处理厂的设计、融资、投资、建设、运营和维护。

该项目的回报机制为“垃圾处理服务费+沼气提纯收入”。项目公司的投资回报主要体现政府支付的垃圾处理服务费，并以最低保底量保证了项目公司正常运营前提下的收回投资及合理的回报。社会资本方在采购阶段，对初期垃圾处理服务费单价及沼气提纯收入进行报价，中标后作为合同价格的一部分，在合作期间对双方均具有约束力。

垃圾处理PPP项目建设运作成本高，投资回报期长，复杂多变的风险贯穿项目的整个项目生命周期。项目的初期筹资设计阶段、中期建设阶段和后期运营阶段风险各异。宁波市厨余垃圾处理厂PPP项目的风险可以分为融资风险、设计和建造风险、运营和维护风险、移交风险、法律和政策风险。该项目在合同中对于风险做了明确的分配规定，一方面政府和社会资本可以平衡自身的权利和义务，另一方面也避免了项目过程中出现风险，发生纠纷等情况。

1）融资风险。垃圾处理项目的资金投入较大，回报周期较长，政府和企业的融资较为困难，同时也存在融资用途的风险。宁波市政府通过向世界银行贷款缓解了大部分资金压力，社会资本则承担了基本的筹组资金、再融资及汇率波动等风险。

2）设计和建造风险。由于是政府与企业合资成立项目公司，因此在设计和建造风险方面，政府和社会资本都做到了风险共担。开工许可/批准、落实建设用地、配套设施、建设审批手续等风险主要由政府来承担。成本超支、建设审批手续、质量欠佳、工期延误、不可抗力（可保险）、循环经济目标等风险主要由企业承担。不可抗力（不可保险）、二期技改实施实践、环境影响评价风险则由企业和政府共同承担。

3）运营和维护风险。由政府和社会资本共同承担共享共建设施、垃圾供应质量、通货膨胀、不可抗力（不可保险）、调价协议之外的价格变动风险。另外，政府需要单独承担垃圾供应数量方面的风险；社会资本则单独承担运行管理费用超支、维护费用超预算、达不到服务标准、材料供应风险、技术落后过时、环境污染、循环经济目标、不可抗力（可保险）方面的风险。

4）移交风险。如果移交时没有达到移交条件或移交费用超预算则由社会资本承担。

5）法律和政策风险。如果项目实施期间出现地方政策变更、越权签订合同、项目提前收归国有、政府换届、政府部门调整和负责人变更、超出地方政府权限、税收政策变更等风险则由政府来承担。

政府与企业根据自身特点遵循原则，发挥各自的优势，共同承担风险。具体风险管控的原则和措施建议如下：

一是合理考虑项目的定价机制以及市场风险管理等方面因素，政府部门需要充分了解社会资本方的偏好，制定双方满意的合同。二是垃圾处理项目一般是公共类项目，对于企业承担的市场风险以及不确定风险应当设置上线，需要在价格机制上给予一定的倾斜，如果项目收入无法覆盖成本，政府可以进行合理的补贴。三是垃圾处理PPP项目的风险种类众多，在风险分担时应考虑由最合适的一方来承担，政府和企业共同发挥各自的优势，相互配合实现效益最大化。

一方面考虑到社会效益，企业融资容易出现融资难、融资贵的现象，政府应该借助政府信誉积极提供融资帮助，可以大大降低融资的风险。另一方面，针对融资用途方面，可以将融资风险纳入PPP项目合同体系。宁波市厨余垃圾处理厂PPP项目作为公共项目，具有较大的社会效益。因此宁波市政府出资占注册资本的40%，获取一定的决策权的同时为企业提供了部分资金。为了降低融资成本，宁波市政府将世界银行贷款的优惠，以及CDM全球碳减排基金贷款的优惠政策在投资人招标阶段就作为项目招标的条件在招标文件中明确，为企业减轻了融资的压力。同时，针对融资用途方面，将融资风险纳入PPP项目合同体系，衍生的一切融资手段仅用于该项目需要的目的。

本项目交易结构设计由政府向项目公司提供厨余垃圾，解决了项目公司的后顾之忧，相当于政府承担了行业管理的工作，也符合风险由最能控制它的一方承担的原则。城市垃圾处理PPP项目周期较长，一般工期会分一期、二期甚至更多，因此在设计和建造阶段存在许多风险，主要包括开工许可/批准、落实建设用地、配套设施、建设审批手续、二期技改实施实践、成本超支、建设审批手续、质量欠佳、工期延误、循环经济目标、环境影响评价、不可抗力（不可保险）等。因此，政府与企业应该发挥各自优势，相互配合。政府应负责协调相关部门，尽力满足项目建设的条件。企业也应当积极配合公共部门，提交履约保函和维护保函等由金融机构出具的可兑付承诺，购买保险，明确保险等费用的承担方式。

城市垃圾处理的运营包括垃圾供应、运行管理等，维护包括工程维护、后期环境污染和破坏等，在整个PPP项目中，运营和维护是比较关键的一步，也作为项目能否成功的重要考核依据。公私合作的PPP项目中，可以在项目初始阶段建立有效合理的绩效考核机制，依据考核结果进行垃圾处理服务费等的调整，达到运营和维护风险的管控。例如本案例项目就对考核办法进行了创新，一方面，项目与类似项目对相关技术要求的考核相同，在运营质量考核机制中包含了废气、废渣、废水、噪声、恶臭及渗滤液的污染排放标准考核；另一方面，对项目创制了循环经济考核标准，即整个厨余垃圾项目应以减量和循环经济为目标，最大限度地减少出厂的固体废弃物量。另外本项目还将沼气销售收入计入项目收入，在收取垃圾处理服务费的同时，将沼气销售收入作为项目公司收入的补充。沼气价格与垃圾处理服务费单价挂钩，使项目公司无论沼气供应数量或价格改变，项目运营均能获得适当回报。同时，由于将沼气收入与政府付费挂钩，政府付费也相应减少，未来将不断减轻政府的支付负担。

移交风险主要是指企业方在工程后期未达到移交条件或者移交费用超过预算，可以通过合同约定规避风险，例如在城市垃圾处理项目移交前先进行可用性评估等。另外，为促进移交时项目能达到投标要求，可以在项目招标时采用分阶段招标，在第一阶段先对投标企业以及设计方案进行审核，获得多份优质的设计方案，降低政府甄别企业的成本，获得良好效果，为项目后续阶段成功招标奠定基础，在充分发挥社会资本专业优势的同时也一定程度规避了移交风险。

企业无法规避法律与政策风险，因此这方面的风险主要依靠政府承担。城市垃圾处理项目一般在某一地区进行实施，且实施周期较长，容易遇到政府换届、相关部门调整、法律法规变更等风险，为了保证项目的顺利落地，可以对合同体系进行动态调整，例如在合同中签订补充协议，将城市垃圾处理项目的各方面风险考虑其中，合理应对。

作为PPP参与者之一的政府也是规则和合同的监管者，其积极促进垃圾处理PPP项目的一大原因就是为了解决项目的监管问题。当项目的实施者从政府变成企业，在监管方面则大大降低了难度。政府可以安排人员长期驻厂监管，同时要求企业及时披露项目进度，也可以安排第三方对项目的各项指标进行检测，确保项目运行中的环境安全，建立严密的项目监督体系。

宁波厨余垃圾处理厂通过PPP项目合作方式，全面加快垃圾处理设施建设，同时也是使用世行贷款资金的PPP项目，该项目还被国家财政部评为第二批PPP示范项目，宁波市率先成为国内具有完备分类设施的城市。目前我国城市垃圾处理产业仍处于发展阶段，不论在技术上还是合作模式上仍有较大的发展空间，PPP模式的引入，可以进一步加快垃圾处理，提高社会效益。政府在和社会资本进行磋商谈判时，应该考虑到垃圾处理产业未来的发展方向和趋势，避免社会资本复制以往粗放的服务方式，继续提供低水平的服务。同时，垃圾处理PPP项目应公私配合、扬长避短，促进垃圾处理产业的不断发展，环境的改变将会获得良好的社会效益，提升居民的幸福感和责任感。