目前北京市地铁的建设运营模式是投资人负责编制北京市地铁建设整体规划及各地铁建设工程项目可行性研究报告，并负责办理项目立项审批手续、资金筹集、拨付、办理固定资产增资手续等工作；建设管理单位负责各条地铁建设工程的建设管理工作，运营公司参与各新建地铁建设项目的竣工验收，并负责北京各条地铁线路的日常运营、维护等工作。

北京地铁建设工程竣工结算审计是一条（或段）地铁线路投入运营后，投资人在建设管理单位结算成果基础上进行的竣工结算审计。目前地铁主体工程项目、复杂的前期工程项目结算方式是以建设管理单位聘请社会造价咨询单位进行结算审核，小型工程或简单的前期工程项目以及工程建设二类费由建设管理单位自行进行结算审核。本文针对上述建设管理单位的结算方式如何利用社会造价咨询单位、投资人审计人员提高结竣工结算审计质量、降低工程造价是地铁建设工程审计的难点，结合出现的问题提出了应对措施。

由于地铁建设工程是线性工程，且在城市人口密集区、老城区建设，不可能提前将建设用地内地上地下建（构）筑物清理掉，像一般工程建设项目一样先有确切的工程建设用地后，再进行工程项目建设。多数是在施工单位进场后，才开始地铁沿线建设用地的征地拆迁工作；另外，由于到地铁线路方案不稳定有调整，以及既有地上建（构）筑物、地下建（构）筑物难拆迁等原因，地铁建设用地经常出现位置、大小的调整。而且征地拆迁、拆改移工程会涉及一些公共设施产权单位，上述产权单位具有一定的公共设施管理权限等，可能会借机搭顺风车扩大拆改移、新建规模。

因地铁工程完工通车运营后施工现场已灭失，竣工结算审计人员在整个工程建设过程中未参与施工现场管理，不了解现场。所以竣工结算审计人员只能通过现有结算资料以及相关人员了解工程现场实施情况，因信息不完整、不对称而导致结算审计结果出现偏差。这就要求结算审计人员专业素质要高，要有相关专业现场施工管理经验，较高的技术理论水平及结算审计经验。

由于地铁工程专业多、参建单位多、参建人员素质参差不齐等原因，致使各参建单位编制的结算资料深度、存档资料的完整性也不同。结算资料编制留存也不规范、或欠完整。以及地铁工程多专业、多单位在同一狭小场地内施工，个别施工工作面难以界定清楚，编制竣工图或结算资料人员对施工现场不熟悉，导致有些竣工图或结算资料不能真实、完整地反映当时的施工现状。

如绿化伐移工程由于季节或现场管理人员专业知识原因，对绿化苗木辨认不准确、签证时苗木规格跨度太大、特征描述不清等，加之竣工结算时绿化伐移现场已灭失，现场事实情况难以核实；还有一些现场在施（或未施）项目在竣工图或结算资料中也体现了；一些已实施项目却漏掉了。上述情况都会导致竣工结算审计结果与实体工程资产存在偏差。

历史遗留问题之所以久拖未决，多是由于建设管理单位在结算时由于信息不对称、对合同条款及结算原则理解不一致、资料不完整、签证有异议等原因引起的。竣工结算审计时，审计人员要花费大量时间，把这些历史遗留问题涉及的前因后果、相关关系厘清，并从中寻找竣工结算依据。但由于现场人员变动、资料不完善、审计时间滞后等原因，导致竣工结算审计结果欠理想。

由于地铁工程建设用地启动晚、调整大，工期紧，既有地上（下）建（构）筑物产权单位依靠垄断地位、行业管理权限、技术优势借机搭顺风车，扩大既有建（构）筑物改移、新建规模、标准，导致市政道路导改、电力电信管线改移、燃气热力管线改移、自来管线改移、雨水污水管线改移、园林绿化伐移、既有建（构）筑物加固除险等多个专业工程造价偏高。如北京某地铁站污水改移加固工程中采用了在试验阶段的翻转内衬工法。

由于地铁建设规模大、速度快，政府相关审计部门审计资源紧张、审计任务重，地铁开通后遗留尾工多等原因，致使大部分地铁项目在建设管理单位完成一条（或段）结算后，未及时进行竣工结算审计。目前北京仍有十多条（或段）线地铁线路已开通运营多年，但至今还未进行竣工结算审计，涉及千亿工程建设资金，其中：奥运支线部分工程自2008年奥运会前地铁开通运营，2019年进行竣工结算审计；其余几条（或段）新建地铁项目开通距今最近的也有1年多时间，仍未进行结算审计。

在竣工结算审计时发现建设管理单位人员在现场签认的设计变更、工程洽商、索赔费用，涉及一些违规操作或超出正常合理费用；如果要事后纠正可能会因施工现场灭失、条件变化、人员变动、时间长等原因参建单位无法厘清；且合同双方已履行完合同中的权利义务，完成结算工作，并支付了全部或部分工程款。竣工审计时再进行纠正还可能会涉及司法诉讼；由于资料涉及面广、整理存档口径不一等原因导致相关法律证据对投资人、建设管理单位不利；这就造成投资人虽然觉得地铁建设工程造价偏高，却难降低，因此地铁工程事后审计效果欠佳，工程造价降低难。如：北京轨道交通昌平线某临时支护工程，由于现场工程地质、开挖控制不严等原因，造成超挖；结算时造价咨询单位依据施工现场情况，将喷射混凝土厚度加厚了5公分，未保留现场实际地质资料；竣工结算审计时，竣工结算审计人员以未按图示要求施工为由，核减工程直接费几十万元。无论如何处理投资人、建设管理单位、参建单位、造价咨询单位都觉得不符合自己的初衷及合作共赢原则。

竣工结算审计时要求建设管理单位或参建单位提供竣工结算审计资料，但由于地铁建设工程专业多、参建单位多、结算时间久、资料杂、存放地点多、保管期间转移及丢失等原因，导致建设管理单位提供的资料欠完善或错漏，难以查清事实；另外，由于参建单位发生合并、分立、注销、经营变化等情况，熟悉当时施工现场的人员已换岗或离职，以至于竣工结算时，参建单位无人配合审计或配合人员不熟悉施工现场答非所问。

投资人、地铁建设管理单位应会同垄断单位、行业监管部门，分析已有因地铁建设引起的拆改移、新建工程数据；以及垄断单位已有的工程数据。有针对性地制定垄断行业因地铁建设引起的拆改移、新建工程指标，根据上述指标在建设用地准备阶段用价值工程确定拆改移及新建规模、指标，合理地确定工程造价。如雨污水管线按地质条件、埋深、结构尺寸、材质合理确定每延米工程造价；通信光缆、电力电缆按光缆芯数、负荷等指标确定每延米造价控制；绿化工伐移工程根据绿地苗木种类、绿地标准、胸径标准等确定每平米绿地指标或每株苗木伐移指标。

投资人与市政府签订ABO协议以后，通过市场化、契约形式厘清了地铁建设运营的关系，从法律层面确定了投资人在地铁建设中的地位；2018年1月12日审计署下发了《审计署关于内部审计工作的规定》（第11号令）为投资人对地铁建设项目审计提供了法律、法规依据。投资人以北京地铁建设项目竣工结算审计工作为重心成立了地铁建设工程线路竣工结算审计小组，配备了专业审计人员负责组织地铁建设工程竣工结算审计工作，加快了已通车地铁线路竣工结算审计工作，快速地减少未审地铁线路存量，降低未审地铁工程建设资金额，为建设管理单位支付地铁工程结算尾款提供了依据。

截至目前投资人已正式启动并完成了昌平线二期、15号线一期西延、6号线一期、16号线首开段、奥运支线五条线路工程竣工结算审计试点工作审计，涉及几百亿审计资金量。今年正在组织开展S1线、6号线二期、8号线二期、昌八联络线、知春路换乘通道等五条线路工程的竣工结算审计工作。

地铁工程造价控制主要在方案设计阶段以及工程实施阶段。如果地铁方案设计、工程实施阶段工程投资管控强度不够，地铁工程完工后再进行竣工结算审计，易造成孤证资料难以查证、审计进度度慢、难以降低地铁工程造价、审计结果欠佳。因此竣工结算审计人员应在方案设计、工程实施阶段就要参与、了解投资人、建设管理单位、参建单位、运营单位的需求，以及地铁建设各项指标及目标。自工程筹划开始就要与相关单位协商设定地铁工程造价的控制目标。同时，为相关单位提供审计业务方面的法律法规、政策咨询服务；为相关单位及人员在做决策时，提供更多参考，充分体现审计服务意识；还可以弥补事后审计信息不对称的缺点，加快地铁工程竣工结算审计的进度。

为正确审理建设工程施工合同纠纷案件，依法保护当事人合法权益，维护建筑市场秩序，促进建筑市场健康发展，2018年12月29日最高人民法院下发了《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》（法释[2018]20号），该解释的出台推动了政法体系、建设市场从思想认识、工作实践方面发生了根本改变。结合工程建设领域政府机构改革创新，投资人可创新审计思路和方式，从地铁方案设计优化比选、标段划分、合同条款、三算对比、建设管理单位管理层面加强过程审计，从源头上合理降低地铁工程造价，在地铁建设过程中对单项工程边结算边审计，竣工时从整体性、完整性上进行审计。

很多结算资料都是施工现场管理人员提供的第一手资料，是竣工结算审计的关键资料，但由于参建单位现场管理人员的专业知识、业务能力等方面参差不齐，现场涉及专业、非专业等资料多而杂，对各项结算资料的收集、整理、保存销毁等法律法规要求也不同或无明确要求，为避免专业性设计变更、工程洽商中无专业数据支持、技术依据不充分、资料链不完整等现象。投资人应督促建设管理单位制定地铁工程造价资料的搜集、存储、保管使用、销毁管理制度，利用互联网大数据、云存储技术保存现场施工影像资料、结算资料电子版本。弥补参建单位合并、分立、注销，以及人员变动引起的竣工结算审计时参建单位配合不到位的缺失。