近年来，各地的产业园区蓬勃发展，产业园区间竞争越发强烈。在“拼服务”的时代，园区的发展需要政府对基础及公共设施有更大的投入，这使本来就捉襟见肘的地方财政压力更大。2015年6月1日，国家发改委、财政部等六部委联合发布《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，国家从政策层面鼓励社会资本进入产业园区开发领域，PPP模式被引入园区基础及公共设施建设领域，这一模式的推广有助于解决园区资金投入不足，效率不高等问题。但由于PPP模式在我国发展尚不成熟，在实践方面面临着一些问题，相关法律、政策及合约体系等还有待完善。PPP项目合同是项目实施的基础和保障，是各方开展工作的依据和规范，也是项目主动、事前控制的有效手段，为降低项目实施风险，更好地发挥PPP模式优越性，做好项目合同制定和管理工作极为重要。

产业园区基础及公共设施建设PPP项目参与方较多，各方通过签订一系列的合同来约定各自的权利、义务，协调关系，合同体系较复杂。PPP项目合同体系一般包括合作框架协议、股东协议、PPP项目合同、履约合同（包括工程承包合同、运营服务合同、设备采购、原材料供应合同以及购买服务合同等）、融资合同和保险合同等，其中PPP项目合同体现了业主单位和社会资本方的主要合作方式与条款，是合同体系中最为基础和核心的内容。另一方面，PPP模式具有广义和狭义概念之分，目前国际学术界和企业界比较认同广义PPP概念，即将PPP认定为政府与企业长期合作的一系列方式的统称，包括BOT、BOOT、TOT、PFI等多种方式，表现形式灵活多样。因此，PPP项目合同形式也具有多样性的特点。虽然国家发改委和财政部在2014年末相继发布了《PPP项目通用合同指南》和《PPP项目合同指南（试行）》，但在具体实施中，还需在此基础上，综合分析项目领域、运作方式、交易结构等特点，有针对性地制定合同文件。

产业园区基础及公共设施建设PPP项目大多为地方政府主导，社会资本参与，需要政府投入土地、财政（国有）资金、行政管理（收费）权限等大量的公共资源，项目涉及社会公共安全、公共利益。因此，为了有效使用公共资源，降低地方政府财政风险，保护社会资本合法利益，国家相关部委针对PPP项目的实施制定了多项政策，在制定项目合同时必须满足相关规定，项目才具备合法、合规性。《财政部发展改革委关于进一步共同做好政府和社会资本合作（PPP）有关工作的通知》（财金[2016]32号）中指出：要建立动态可调整的投资回报机制，根据条件、环境等变化及时调整完善，防范政府过度让利。要坚决杜绝各种非理性担保或承诺、过高补贴或定价，避免通过固定回报承诺、明股实债等方式进行变相融资。要求项目执行者在制定合同条款时，应科学设定投资回报机制与水平，既要给予社会资本合理的汇报，又不能突破政策。《国家发展改革委住房和城乡建设部关于城市地下综合管廊实行有偿使用制度的指导意见》发改价格[2015]2754号指出：实行政府定价或政府指导价的管廊有偿使用费应列入地方定价目录，明确价格管理形式、定价部门。这些文件，都要求在制定合同条款时不能突破政策，增加合同政策风险。

产业园区基础及公共设施建设PPP项目属于政府基础设施类（市政工程）项目，所包含的内容大多为市政路桥、通讯、电力、城市给排水、煤气管网等综合设施，一般合同金额较大。根据全国PPP综合信息平台项目管理库数据，截止2020年5月末，全国入财政部PPP项目库项目为9491个，其中市政工程、政府基础设施类项目4037个，占比42.54%；管理库项目总金额144956亿元，其中市政工程、政府基础设施类项目金额41983亿元，占比28.96%，项目平均投资额为10.40亿元。PPP项目周期长的特点主要体现在两个方面，一是项目实施前期，即项目落地期较长，从项目提出、论证、方案编制、评价、入库和审批，需要较长时间，根据财政部数据，我国第一批示范项目平均落地周期达15个月，第三批示范项目的平均落地周期也有11个月；二是项目签订合同之后的建设、运营期较长，PPP项目建设周期一般2-3年，特许经营期一般为15～30年。由于PPP项目合同金额大、周期长，使得项目未来的不确定性增加，尤其在十几年、甚至是几十年的合同履行期，受政策、市场、法规等各种因素的影响较大。因此，需要在PPP项目合同制定过程中，要充分考虑各种影响因素，努力将风险降到最低。

PPP项目合同架构设计复杂，不但要设置建设阶段条款，还要着重明确PPP项目关于社会资本方与政府的合作条件、项目担保、项目公司股权结构设置、项目融资、项目运营（维护）、项目收益（补偿）及项目移交等多个部分。其中关于项目运营、项目收益补偿及移交等部分往往比建设阶段还要重要，这一点在PPP项目合同设计时要有充分的认识。另一方面，由于产业园区基础及公共设施建设PPP项目不是单纯的单项建设工程，往往是将市政道路、通讯、给排水、电力等打包建设，故所涉及的工程种类复杂，既要考虑各个子项目工程的建设特点、难度及投资额度，还需要考虑建成后使用效果，统筹确定整个PPP项目的融资方式与收益水平，然后确定回报方式，考虑因素较多。虽然PPP项目合同框架基本类似，但需要结合具体项目特点有针对性的设置条款。

本项目为某市装备制造产业园基础及公共设施建设PPP项目，产业园管委会为项目实施机构（甲方），通过法定程序选取中国中铁某公司等6家企业联合体为社会资本方（乙方），项目已经通过物有所值评价和财政承受能力论证。项目内容涉及对产业园区市政道路（含排水工程）、桥梁、污水处理、地下综合管廊（电、信、热、供）、开放空间景观（公园）、排水泵站等设施进行融资、投资、建设、运营和维护等。项目周期20年，其中建设期3年，运营期17年，合作期满后，由项目公司无偿、完好、不设任何权利负担的将设施移交给政府。PPP项目合同（以下称“本项目合同”）根据上述情况制定，包括：合作内容和期限、双方权利义务、前期工作及融资、土地使用权、项目建设、运营维护、服务费、设施移交、协议提前终止及违约赔偿等22条。

PPP项目不同于传统施工承包项目和代建制项目，相关法律法规对其有着比较严格的要求和约束，因而在制定合同时，要充分熟悉相关法律法规要求，准确把握政策导向。项目合法合规性是项目实施的前提，也是合同制定的基础，一般需要在合同中明确的事项包括：项目是否被列入财政部PPP综合信息库；项目是否通过物有所值评价和财政承受能力论证（政府方每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任是否未超过一般公共预算支出的10%）；项目实施机构是否有上级部门的授权等。前两项涉及项目合法性问题，后一项影响合同主体资格合法性问题。除此之外，有关政策文件对项目的融资保证方式、土地使用权属，以及项目政府付费（含可行性缺口补助）的标准设定和支付方式等都做了比较严格的规定，在编制合同条款时都应该明确具体要求并采取应对措施，以降低项目法律政策风险。

在编制项目合同方案时要注意确保项目界限清晰。所谓的界限清晰主要体现在三个方面：一是时间界限清晰。PPP项目往往合同期限较长，从项目筹划、方案编制、评估审批，到项目投资建设、维护运营、项目移交，要经历多个环节和阶段，少则几年，多则几十年。在制定合同时间界限时，重点要分清项目投资建设、运营、移交等重要阶段的时间节点，有时是按着固定时间划分，有时是按着条件达成与否划分。二是责任界限清晰。在确定合同当事方权利义务时，要分清责任界限，避免出现界限不清，互相推诿扯皮现象。三是工程界限清晰，各个单项工程的界限、工程节点要明确。另外，合同制定时标准要明确，可总结为“三标准”。一是建设标准，涉及设计标准、施工标准和验收标准。二是运营维护标准；三是绩效考核标准。

“合作共赢、风险共担”是PPP项目合作的原则和基础，应贯穿始终。合同当事方的所有权利、义务，都是以完成合同目的为基础的，各方之间应是为了达到合同目的而形成的一种合作关系，而非对立关系。合同制定，应以结果为导向，避免纠结细节问题而以过程为导向。作为政府方，应在各项制度政策的框架下，给社会资本方充分的自主权，发挥其先进的管理、资金、技术等优势，在设立条款时，也要充分考虑社会资本方的可收益性。

产业园区基础及公共设施建设PPP项目往往需要使用大量土地，而开发区一般地处市郊，基础及公共设施用地需要以征收农村集体土地、对农民进行合理的拆迁安置补偿为前提，因而提供土地的工作难度和成本是很大的。很多产业园区由于受到财力限制，PPP项目协议签订时并没有完成土地征收补偿工作，而是根据项目进展逐步供地，存在很大的风险，可能影响项目进度，甚至是导致项目“烂尾”。基于此，PPP项目合同中土地供应方式是需要重点关注的问题。

产业园区基础及公共设施建设PPP项目虽然属于基本建设领域，但区别于传统的工程项目总承包模式，社会资本方除了建设责任以外，还有融资、投资、运营维护、移交等多项义务，其回报方式也是复杂多样的。因此，在设定PPP项目合同时，需要清晰的定位合同关系。

鉴于PPP项目在法律法规方面的特殊要求，在制定项目合同时要十分注意合法合规性审查，合理设定合同条款，以降低合同违规违法风险。本项目合同中，除了说明项目满足入PPP项目库、物有所值评价和财政承受能力论证等常规条件外，还特别设定了往往被人忽略的社会资本方授权（即合规性）条款。目前，我国的基础及公共设施建设PPP项目大都是央企、国企参与较多，其国资管理程序较为严格复杂，针对国有资本作为社会资本方的情况，应重视其主体资格的合法合规性，例如要求社会资本方出具上级主管部门的授权或者项目立项批复，虽然此项并不是PPP项目合同必须条件，但为了降低项目运作风险，建议将此项作为合同签订的前提条件，相关批文作为PPP项目合同附件，成为合同组成部分。另外，关于使用者付费价格要列入政府定价目录；政府不得为社会资本或项目公司融资提供任何形式的担保；不得向社会资本回购投资本金、承诺固定回报或保障最低收益等，都在本项目合同相关条款中给予了明确。

加强指标量化管理，可以有效避免项目合同界限不清、责任不明、标准不一等问题，从而促进合同履行。在制定合同条款时应注重项目界限和标准的指标量化工作，以量化指标作为项目界限划分和标准确定的主要依据，减少或者避免以定性指标作为依据，从而降低项目界限模糊、责任难于界定、审查考核失真等事件的发生概率。本项目合同中，在项目融资、投资、建设、验收、运营、移交等阶段都做了较为明确的时间规定，并且设置了提前和延后的违约补偿方式；在项目验收、审计、移交等环节做了较为详细的标准；在项目运营维护阶段的考核条款中，设置了非常详细的考核指标、偏差幅度以及奖惩措施与标准。这是值得借鉴和推广的。

“合作共赢、风险共担”思想主要体现在合同条款设置的根本目的上，即以实现合同目的为导向，充分考虑各方风险、利益。本项目合同在项目运营维护条款中约定：设备设施更新或大中修理由乙方根据项目运营维护方案或实际情况提出，经甲方书面同意由乙方实施，甲方对更新或大中修理投资审核、审计后向乙方全额支付费用。甲方考虑到大修费可能会对项目运营公司造成资金支出负担，导致项目无法正常运营，为了降低项目运营风险，提高项目运营方的大修积极性，运营期后向甲方移交完好的项目设施，约定由甲方承担设施大修理费用（此项费用不作为计算运营回报的基数）。此条款站在合作共赢、降低项目运营风险角度，以合同目标为导向进行设置，而不是拘泥于相关文件，机械的将商业风险一味的要求社会资本承担而增加项目风险。

多数PPP项目中，土地是由政府方无偿提供的，例如本项目合同中，在第6条土地使用权中明确：项目土地使用权由甲方通过划拨方式取得，甲方应确保项目用地在本项目合作期内由乙方无偿使用，合作期间，土地使用权归甲方所有。此种方式比较保守，也是比较常规的做法，但如果政府无法按期供地，会提升项目实施风险。笔者认为，针对此问题可以做一些比较灵活的常识，比如在土地供应时，注意区分项目中单一项目性质，若是市政道路、桥梁、城市景观等纯公益性的项目，应该由政府方无偿划拨供地，对于污水处理、文化体育设施等有一定盈利性的项目，应视情况考虑在PPP合作框架下挂牌出让方式供地，或者政府方将土地使用权作价入股，冲抵项目公司政府方资本金的投入，减少财政压力。另一方面，社会资本方（或项目公司）可以得到全完无争议的土地使用权，土地权属清晰，可以允许有条件的对外融资，减轻社会资本方资金压力。还可以尝试将供地环节纳入PPP项目中，探索PPP项目涵盖土地一级开发整理方式，此种方式可以极大地减轻政府方前期土地征收的财政压力，也能保证项目土地及时供应。

本项目合同在主体关系设定方面存在一些不完善之处。如第7条项目建设中规定：（1）乙方应通过招标方式选择本项目施工承包商，若乙方股东具备资质能够自行建设的，乙方股东可直接作为本项目施工总承包商。（2）乙方选择有相应资质的监理公司进行监理，邀请甲方和相关政府部门参加监理单位招标的评审和评标。（3）甲方提出的变更引起工程量增减的，工程数量由乙方编制，经监理工程师初审报送甲方。笔者认为：此项条款的设定没有理清合同主体关系，若乙方股东成为总包单位实施工程项目，那么由乙方作为主体实施监理招标是不妥的，是典型的“球员裁判一担挑”，容易形成施工单位与监理单位“协同一致”关系，不利于发挥监理作用。虽然甲方参与监理招标，但不能改变乙方为招标主体的本质。合同中约定甲方变更引起的工程量增减由乙方计算工程数量，监理初审报甲方，显然对甲方也是不利的。鉴于此，建议应该由甲方作为主体实施监理招标，这样既可以避免上述问题，还能减轻甲方在工程建设期间的工作量，降低监督难度与风险。由此可见，理清合同参与主体之间关系是确定各方权利义务的基础，形成各方既合作又制约的模式能有效降低合同风险。

鉴于产业园区基础及公共设施建设PPP项目的特点，PPP项目合同的设定是一个极为重要且复杂的过程。除上述问题外，项目回报机制设定、移交方式创新、运营考核和激励、违约风险防控等都值得从业者和研究人员进行创新和完善。只有持续的理论创新与实践，才能不断地改进、完善PPP模式，使之适应我国基础设及公共设施建设的要求，服务于城市发展和经济建设。