1 引言

近年来我国建筑企业，尤其是大型建筑企业集团，在政府监管、行业自律、企业承诺等环境背景下，不断地引入内部控制、质量管理、职业健康安全管理、环境管理、合规管理等各项管理体系。随着各项体系要求的更新和发展，企业在不间断地开展各类体系建设、运行与维护工作。多体系并行带来管理复杂和作业程序繁琐，高额的人力、物力和财力投入情况下，还不时地发生违规与风险事件，从而对建筑企业管理的系统性和有效性提出了质疑。如何将相关要求真正融入企业的日常经营管理并切实发挥作用，如何系统融合并提高管理体系的整体绩效，仍然是大部分建筑企业集团面临的现实问题。

本文以上海隧道工程股份有限公司（以下简称隧道股份）为例，通过研究管理体系前沿理论和优秀企业管理实践，充分考虑企业自身管理特点和管理水平，在现有组织体系和管理体系的基础上，试点开展管理体系融合工作，对同类型企业集团管理体系融合的变革和落地具有参考价值。

加强管理是企业发展的必然要求与永恒主题，企业期望通过强化管理来提升自身能力、提高自身效益，建筑企业也不例外。不过随着管理体系的陆续引入也给建筑企业带来了一系列新的管理难题。

近些年，国内大型建筑企业按照《公司法》、《证券法》、《上市公司治理准则》、《企业内部控制基本规范》及其配套指引、《企业境外经营合规管理指引》、GB/T19001质量管理体系要求、GB/T24001环境管理体系要求及使用指南、GB/T45001职业健康安全管理体系要求及使用指南、GB/T50430工程建设施工企业质量管理规范以及《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》、《房屋建筑和市政基础设施工程施工分包管理办法》、《建筑工程施工发包与承包违法行为认定查处管理办法》等法律法规、规范性文件、国家标准及行业标准要求，在企业规章制度基础上，逐步建立现代企业公司治理、内部控制、质量管理、职业健康安全管理、环境管理等管理体系，大幅提升了建筑企业经营管理水平。

各类体系建设和运行需要大量的人力、物力和财力来维护，不仅需要专职部门和专业的管理人员来建设和评价管理体系，更是需要全员参与各类体系执行和维护。

通常情况下，基于经济成本和专业程度考量，大部分建筑企业在体系建设与评价上配置的人员相当精简，通过业务外包方式采购所需的体系建设与评价服务。以内部控制建设与自我评价为例，为满足上市公司监管要求，企业往往依托第三方咨询团队来协助实施体系建设与自我评价工作。但是，第三方咨询团队对建筑行业本身经营和管理特征研究不足，容易导致体系建设与评价方案偏重于理论且较为繁琐，在具体实施和体系落地上存在差距，编制的体系文件常常束之高阁。虽然体系建立了，但是企业仍旧按照惯性和传统方式进行管理，实际上推高了企业经营管理成本。

随着各个体系的建设与运行，逐渐出现体系并行交叉和多头管理现象，导致体系管理的整体效率不高。企业内部控制体系一般由风险控制部门进行管理，规章制度往往由企业办公室负责，质量管理体系、环境管理体系、职业健康安全管理体系通常由建设运营部门和安全管理部门进行管理。多个体系多头管理，部门之间各自为政，导致体系内容交叉重叠，体系评审与检查分头行动，信息传递滞后或失真，体系管理的衔接性和协调性明显不足。

虽然大部分建筑企业可以及时建立并更新维护其业务流程等体系文件，但是实际的设计与执行效果并不理想，审计问题、内控缺陷、法律纠纷案件接连不断，质量安全事故、环境事件时有发生，管理体系整体绩效并不显著。各项管理体系的引入，未能真正达到企业引入体系时的初衷，却进一步对企业自身的管理能力提出挑战。

管理体系通常包含管理理念与文化、管理制度与流程、管理方法与手段等多个方面内容，尽管各管理体系具有各自特色和不同表现形式，还是有共同追寻的本质，即围绕目标进行风险识别和应对，从而形成一套科学的组织活动。

从管理思路来看，规章制度体系、内控体系、三标体系（指质量管理体系、环境管理体系、职业健康安全管理体系的合并简称）的核心与焦点都是企业风险管控。从风险的角度来看，三者均可以视作为企业风险管理体系的组成部分。

按照我国财政部等五部委颁布的《企业内部控制基本规范》对内部控制概念的定义，企业内部控制是一个合理保证企业控制目标实现的过程。而2006年我国国务院国资委印发的《中央企业全面风险管理指引》将企业风险定义为未来的不确定性对企业实现其经营目标的影响。这种影响是假定企业目标的前提下，未来的不确定性给企业经营带来的或正或负，或兼而有之的偏差。而内部控制正是消除这种偏差、保证目标实现的有力工具。然而内部控制侧重于内部管理规范性、财务数据真实性以及具体经营指标的实现，存在局限性，通常只是企业风险管理的解决方案之一。同时，该指引还指出，按照能否为企业带来盈利等机会为标志，可以将风险分为纯粹风险（只有带来损失一种可能性）和机会风险（带来损失和盈利的可能性并存）。因此，包含纯粹风险和机会风险识别、分析、评估与应对的企业风险管理体系涵盖了旨在实现控制目标的内部控制体系。

2016年我国发布新版质量管理体系要求GB/T 19001-2016/ISO 9001:2015和环境管理体系要求及使用指南GB/T 24001-2016/ISO 14001:2015，分别替代GB/T19001-2008和GB/T 24001-2004。此次新版修订的共同特点是提出了基于风险的思维，将管理体系从过去侧重于纯粹风险的预防，转变为纯粹风险与机会风险的统筹与策划，发挥管理体系应有的积极作用。

新版职业健康安全管理体系要求及使用指南GB/T45001-2020/ISO 45001:2018替代GB/T 28001-2011、GB/T 28002-2011，于2020年3月正式发布。同样提出基于风险的思维，提出风险和机遇存在于组织的危险源、合规性，以及所处的环境和相关方需求和期望中，要求组织采取应对风险和机遇的措施，以确保体系能够实现组织的预期结果，实现组织在职业健康安全方面的持续改进。

由此不难发现，各项管理体系在发展演变的过程中，在有意或无意中提出并应用了风险思维，强调不同主题下的企业目标、风险、控制以及管理问题。而在企业建立各项管理体系时，可以考虑从风险出发，制定相应的风险管理过程。管理体系不再是单一的流程梳理，而是对于风险的识别和应对。

从管理内容来看，各项管理体系均是从企业业务和事项出发，各体系涉及的管理内容重叠，管理方法相似，进行体系融合有利于统一管理。一方面各体系在管理方法上具备一致性。总体来看，企业通常依据外部要求及自身需要，对企业原有管理模式进行一定的改革和发展，在体系设计层面对相应的管理缺失进行补充，从体系运行层面对原有的管理模式进行规范，进而内化为符合企业实际的管理体系。具体来看，各项管理体系是一个过程或一组活动，共同遵循建设、实施、评价、改进的程序，执行PDCA过程方法论，都离不开内部环境、领导作用等作为应用基础。另一方面各体系内容具备互补性。各体系在响应相应要求和标准时，为更加贴合企业实际，对各类要求和标准进行了不同程度的细化，以匹配企业业务和事项的具体环节。虽然管理主题不同，体系内容各有侧重，体系本身往往不存在冲突，在具体领域反而可以互相补充。

从一致性来看，内部控制、质量管理、环境管理、职业健康安全管理是旨在实现有关目标的过程或一组活动，都十分强调过程管理。企业内部控制的建设、实施、评价、整改与三标体系的PDCA过程方法如出一辙。做好内部控制，除了强调过程方法外，良好的内部环境是内部控制设计与执行有效的基础和前提。而质量管理体系的实施，同样需要识别组织环境、领导作用等相关环节，遵循PDCA原则对相关业务流程以及实施环境、领导与监督作用等开展评审。

从互补性来看，内部控制起源于财务与审计领域，在关注各类业务流程时，其核心重点之一仍是财务报表信息的真实可靠。而三标体系更加关注产品与服务的质量、安全、环境方面相关要求。两种管理标准都要求企业具备完善的管理框架，都是在企业现有管理模式中进行细化和补充，两者侧重领域不同但是并不冲突。在体系实施过程中，若能互相借鉴，则可以补充其他体系存在的不足和漏洞，发展并形成一套更加适合企业的管理体系，实现“1+1>2”的整合与协同效应。

随着管理标准的不断革新，内部控制和三标体系不再像以往强调管理形式，即形成一套特定的质量手册、文件化程序，而是更加关注运作活动的效率效果。这一理念的革新，打破了企业原有管理体系融合的壁垒和障碍，为管理体系融合奠定了工作基础。

隧道股份作为国内基建板块首家上市公司，较早地引入各种管理体系，为企业发展发挥了不可替代的作用，现如今在新时期新战略定位下，业务不断扩大，并形成了全产业链，企业已从施工总承包商过渡到综合服务商阶段，并正向生态圈资源集成商迈进。为落实战略，适应市场，公司不断地调整管理策略，加强风险管控，在总结以往经验的基础上将各类管理体系进行融合的尝试和分层级的推进，效果初现。

在大型建筑企业中，隧道股份是国内第一批开展内控建设和评价的上市企业，在十多年内控管理的基础上探索实施大风控、大监督管理。

在上海市国有企业整体上市改革大背景下，2015年隧道股份全面承接托管了非上市资产，重新调整了组织架构，于2016年成立风险管理部，整合法律合规管理、内控建设评价、内部审计监督、纪检监察职能，贯穿事前防控、事中管控、事后评价和处置的全过程，降低风险信息沟通成本，解决管理协调难题，进一步提升管理绩效。

隧道股份总部作为上市公司与国有资产的经营管理平台，不直接从事城市基础设施规划咨询、设计、投资、建造与运营服务，其管理工作主要围绕公司治理与战略、风险管理、内部审计、合规管理、质量安全管理、企业文化、信息技术与安全等领域展开，实施以集团战略管控为主、兼顾业务管控的模式。

2016年在内控基础上，借鉴负面清单管理理念统筹梳理全部的管理制度，融合形成《隧道股份经营管控清单》。经营管控清单内容涵盖了组织架构、发展战略、社会责任、人力资源、筹资管理、投资管理、运营管理、品牌管理、科技管理、资产管理、财务管理、财务报告、关联交易、全面预算、合同管理、信息系统、内部监督和行政事务等18个领域，共83项管控制度和流程，同时把管控制度流程固化在集团信息化管理系统。

为满足上市公司外部监管需要和对子公司的内控指导，只保留《内部控制导则》、《内部控制评价手册》与《风险数据库》。

企业管理体系融合关系到管理模式变革、组织架构调整和全员管理理念转变，属于存量改革范畴。由于融合需要打破管理僵化、调整权力利益分配，由此选择试点企业要慎重性和科学性。经综合考虑后，选择规模不大、管理基础相对较好、各类体系较为成熟的上市体系外子公司上海水务建设工程有限公司（以下简称水务建设）作为试点单位。水务建设主营水利、市政、供排水建设工程施工总承包，辅营水务养护业务，具备市政公用工程总承包一级资质、水利水电工程总承包二级资质。体系融合前，公司已获得GB/T 19001-2008、GB/T24001-2004、GB/T 28001-2011认证，并建立了一套较为完整的管理制度体系。

水务建设具有契合集团管理体系融合要求的以下三方面优势。一是业务类型单一，规模精简。水务建设业务类型较为单一，集中于工程施工总承包业务，组织与人员规模总体较为精简。二是正值组织架构调整，整合体系确定归口部门。2017年，水务建设对旧有组织机构进行调整，设立了14个职能部门、3个配套中心和5个下属分公司。新成立的企业管理部负责统筹管理制度、内部控制与三标体系管理工作。三是外部标准更新修订，为内控体系的引入与整合提供窗口期。2016年我国陆续发布新版质量管理体系和环境管理体系，共同提出基于风险的思维。2017年水务建设响应集团要求，开始筹建以风险为导向的内部控制体系。三标体系更新和内控体系引入，为水务建设的体系整合工作提供了极佳时间节点。

管理体系融合需要顶层设计和强有力的领导。企业董事会或“一把手”的重视和切实领导显得尤为重要，即能强化体系融合的意愿和意识，又能统筹体系融合的建设和执行。在隧道股份风险管理部指导下，水务建设成立了管理体系融合领导小组，公司董事长担任小组组长，各分管领导担任小组成员，统筹领导和组织体系融合工作，在倡导融合理念，强化统筹意识，推动整合工作实施方面发挥了主导作用。

同时，由公司企业管理部牵头，各部门参与，成立管理体系融合工作小组。水务建设企业管理部作为风险与内控主管部门，负责组织与职能管理、制度与体系管理、风险管理、内部控制、内部审计、法律事务等职能。企业管理部牵头开展管理体系融合工作，负责搭建体系框架及组织协调工作。各部门及分公司负责人承担相应职能条线的体系修编工作。组建的工作小组，能够调动公司全员参与。一方面企业管理部的多体系归口管理，解决了多体系多头管理的问题，管理体系组织实施工作均由企业管理部负责，避免了政出多门的混乱现象。另一方面全员参与管理体系融合，进一步打破“部门墙”，改变以往管理体系一家之言的现状。在体系维护过程中，调动各部门和分公司参与，在提升一致性和协同性的基础上，充分考虑如何与其他制度或体系对接，如何与其他部门进行衔接，从而有效解决管理制度的割裂情况。

另外，各部门及分公司还设置一名兼职体系管理员。兼职体系管理员负责完成管理体系编制和实施的“最后一公里”。在管理体系融合阶段，兼职体系管理员广泛参与各项文件编制工作，跟踪和掌握部门内部在多体系管理时存在的问题，及时协调和反馈问题，消除沟通障碍，确保管理体系有效融合。

科学的实施程序是确保融合工作成功实施的必要基础之一。在融合程序上，水务建设建立了管理制度、三标体系与内部控制融合的五步工作法，五个步骤分别为体系架构设计、业务框架分析、清单要素整合、体系要求整合和实质内容融合。

(1）体系架构设计。通过学习和分析公司现有体系架构和文件种类，结合此次整合目标与战略，确定了管理手册、程序文件、作业文件三级体系架构。管理手册为原则性描述，分为基础管理手册和三标管理手册，可以有效响应有关管理或标准的基础要求，确保符合外部监管要求。程序文件为程序性描述，对主要业务流程、风险控制和管理要求进行描述，是管理体系融合的主干。作业文件为操作性描述，对具体环节或事项管理要求进行描述，包括操作规程、应急预案、技术标准等。

(2）业务框架分析。根据各类业务事项，搭建业务框架，对各项事项进行分类，设置一级流程、二级流程及三级流程，对相应流程内容进行初步梳理。

(3）清单要素整合。按照分析框架将管理制度及三标体系文件进行分类，拟定融合的程序文件框架，对相应管理制度进行整合，包括体系文件、规章制度、业务流程图等。对于程序文件，设置包含目的、范围、术语和定义、职责、管理流程、管理内容、风险控制、作业文件、附则、记录、附录等11项内容。保留内部控制、三标体系的个性化要素和文件内容。

(4）体系要求整合。梳理管理制度要求和内部控制需要关注的风险点。对于各体系的相关管理要求进行充分识别后，将内容汇总，根据整合清单，纳入同一项管理制度内，确保体系涵盖的完整性和协调性。

(5）实质内容融合。基于全面分析的各体系要素，在实质内容上进行真正融合。将内容、表单、流程、风险等进行充分整合，按照实际业务流程进行排列汇总，从而形成匹配管理要求的终版管理体系。

经过上述工作，基础管理体系手册共形成3份管理手册、69份程序文件和3份作业文件，其中融合程序文件23份，内控专有程序文件41份，三标体系专有程序文件3份。基础管理体系手册共形成表单146份，作业文件表单15份。

管理体系的落地，是所有体系实施最为关键也是最为困难的一步。大量管理实践表明，再完整优秀的管理体系，不能落地的话，也是一纸空文。为确保融合体系落地，水务建设重点开展了领导与专家参与、跟踪与宣贯推行、监督与管理评审工作，以推动体系落地的“最后一公里”。

(1）领导与专家参与。水务建设在管理体系融合完成后，对于成形的企业“基本法”，利用隧道股份集团资源，开展“两上两下”的审核机制。通过上报集团审核，充分听取集团制度管理、三标管理、内部控制等领域的领导与专家意见。水务建设根据修改意见，完善《基础管理文件》后再次提交集团。集团聘请外部专家进行内部控制、三标体系的评审验证，以确保融合体系符合外部监管及集团内部管理需求。修订完善后审定融合文件。水务建设领导小组负责开展宣贯培训工作，提高员工认知，强调融合理念，在领导层面推进管理体系落地与实施。

(2）跟踪与宣贯推行。水务建设企业管理部在体系文件试运行期间，认真听取各部门对于体系运行的反馈意见，跟踪记录有待改进的不足之处，组织相关部门进行讨论，作为试运行版本修订基础。另外，将公司原有的质量比武工作，调整为管理比武工作，结合培训与考核，推进管理体系落地实施。随后在2018至2019年度，加大力度、推进管理体系OA系统信息化工作。根据业务优先级，分步推进管理体系上线，利用信息系统更进一步推进体系融合工作，促进管理要求固化与落地。

(3）监督与管理评审。除必要的外部评审与监督外，内部不再实施重复的检查工作。组建联合工作小组，统筹开展年度内部控制评价和三标体系评审，减轻基层单位负担。对不同体系评审发现的问题，综合平衡后研究出台更加有效的解决方案，避免顾此失彼。

水务建设体系融合后，既减少了职能部门和基层单位的大量重复工作，又厘清了职能部门之间、上下级之间的管理界面和职责权限，体系整合效应得以发挥。在降低管理成本、提升管理效率方面，取得了显著成效。

企业管理体系融合是企业追求卓越绩效的一种诉求和管理变革，是一项需要长期实践且充满挑战的工作，需要持续有力的组织保障、科学严谨的工作程序和全员全过程的实施与改进，尤其离不开的是企业主要负责人的组织领导，是一项“一把手”工程。

建筑行业是高危行业和营商环境相对复杂的产业领域。为了降低管理成本，提升管理效率和整体效益，结合行业特性与企业实际，实施全面科学的管理体系融合是一项具有意义的实践与理论课题。隧道股份作为典型的大型建筑企业集团，随着外部环境的变化，技术方法的创新，新型业务的出现，管理模式的升级，企业管理工作也在持续变革和创新。隧道股份管理体系融合是在其发展环境和发展历程下的必然选择，不一定具有普遍适用性，仅作为当代建筑企业解决多体系运行管理难题的有益探索。