随着城市化进程的加快和城市人口的集聚，部分城市化水平和经济发展水平较高的城市正面临着城市开发从做大增量开发到做好存量运营的转变。在以北京、深圳等为代表的一线城市，尤其是城市中心区，具有较高开发价值的土地或存量资产已成为一种极为稀缺的资源，政府方也同样面临着土地资源紧张、外延式扩张空间不足的问题，土地空间瓶颈也正严重制约着基础公共服务的提供。在传统实践中，公共服务的提供往往依托于政府方持有的国有资产，如目前我国绝大多数PPP项目所使用的土地即为国有划拨用地，在特许经营期间，项目公司仅有使用权而无所有权。

然而在土地空间瓶颈的背景下，单纯依靠政府方持有的国有资产提供公共服务的模式，正面临着供给不平衡、不充分的挑战。日前，国务院发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》（下称《意见》），也提出了“深化要素市场化配置改革，促进要素自主有序流动”的改革目标。在传统政府和社会资本合作（PPP）模式中创新性的借助市场化手段引入非国有资产，并依托此类资产提供基础公共服务，将是有利于进一步提高土地等资源要素配置效率、助推公共服务供给侧结构性改革、完善要素市场化配置体制机制的一种思路。本文将围绕这一思路的设计进行探讨，并通过分析实践中应用此思路的案例，进一步验证该思路的可行性，为相关决策者提供参考。

传统意义上，基础公共服务的供给一般都是与政府方持有的国有资产联系起来的。广义的国有资产包括了“属于国家所有的一切财产和财产权利的综合”。政府方作为国有资产的主体，本身就兼具资产所有者和社会管理者的双重定位。无论是政府建设、事业单位运营的传统模式，还是政府购买服务或PPP模式，基础公共服务的供给往往要依托政府方所提供的土地、基础设施等国有资产。然而在经济新常态下，随着地方政府经济增速减慢，债务压力逐步增加，基本公共服务的供给与需求之间的矛盾引发了社会对公共服务供给侧改革的关注。从基本服务供给侧改革的背景下看待该问题，过去单纯依靠“政府包办”提供公共服务已经暴露出服务数量不足、分配不均、供给质量不高等缺陷。

鉴于此，《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》中提出应建立“科学有效的基本公共服务实施机制”，并应积极引导社会力量参与基本公共服务的供给。推动基本公共服务从一元主体供给向多元主体供给转变，是公共服务供给侧改革的首要切入点。如奥斯特罗姆、萨瓦斯等学者区分了公共服务中“生产”和“提供”两个不同概念，并进一步指出，公共服务的提供者应当是政府，但公共服务的生产过程可以借助于市场和社会的力量来完成。在土地空间瓶颈日益凸显的当下，利用非国有资产进行公共服务的生产和提供，既有助于促进集体、居民或其他非国有资产持有者所拥有的资源要素的合理有序流动，也有利于助推公共服务供给侧改革，具有现实的必要性。

目前，在实践中利用非国有资产提供基础公共服务尚无明确的实施路径。在传统的城市开发理念下，对于集体、私人等非公有组织所持有的非国有资产，若存在公共开发的需求，往往是先由政府或政府联合开发商通过征收、拆迁、租用等方式进行产权归拢并提供适当补偿，然后再进行统一规划开发。但该路径也存在许多不足。首先，随着城市化进程的加深，城市核心区域的房地产价格高企，传统模式下的拆迁补偿已经给地方政府财政带来了严重的经济负担。其次，对于具有较高价值的土地和资产，即使政府愿意提供较高金额的一次性补偿，某些集体或私人仍然不愿意出让该资产或物业的产权。最后，采用租赁的形式，出租方往往对于资产的用途和使用期限有严格的限制。

政府和社会资本合作（PPP）作为政府和社会资本合作提供公共服务的一种模式是公共服务供给机制的重大创新。政府作为监督者和合作者，减少了对公共服务供给微观事务的直接参与。社会资本方承担了PPP项目中的设计、建设、融资和运营等责任，并通过按绩效付费获得合理收入，有助于实现政府管理职能的转变。PPP模式下政府与社会资本双方的分工为公共服务供给中引入非国有资产提供了可能，当然，为了确保在传统PPP模式中引入非国有资产的可行性，也需要基于传统的PPP模式对整个项目的运作模式进行重构，对各方的权责利关系进行重新梳理。

S市常住人口城镇化率位于全国前列，根据2018年统计数据，该市人口城镇化率已超过95%。作为中国最具经济活力的一线城市之一，S市户籍人口的年增长量常年保持全国首位，2018年全市户籍人口增加约49.83万人。在人口流入不断加快的同时，S市也面临着房价过高、土地空间日趋饱和等难题，城市更新成为了S市土地供应的主要来源。

该人才小镇项目位于S市A区，地理位置便利，距离地铁站、公交站等出行枢纽距离较短，占地面积23100平方米，现有7层以下物业38栋，均为村民持有，原有租住群体主要为商铺经营者和周边工厂人员。现有新综合市场三层建筑一座，位于区域中心，为村集体股份公司持有，建筑面积7000平方米。该项目拟由中标的社会资本回租村民和村股份公司持有的物业，并按照标准进行更新改造。改造后的物业将由S市人才安居公司统一回租用于人才安置工作。

根据《政府和社会资本合作模式操作指南》（财金[2014]113号文）的有关规定：“投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目”适宜采用PPP模式。表1分别从以上几个方面对S项目进行分析。

根据项目所在的S市A区城中村发起PPP项目的操作流程，本项目由S项目所在街道办通过编制项目建议书的方式发起立项，经发改部门评审后，再经区PPP联席会议审定后纳入区PPP项目储备库，并同时授权街道办为该PPP项目的实施机构，由实施机构负责后续的两评一案编制及招标等相关工作。本项目属于S市A区首个PPP项目，同时为使用者付费模式，无需政府财政补贴。

为保证项目后期物业收储的可行性，项目所在街道办同样开展了大量前期准备工作。如邀请村民代表参观其他地区改造后的样板房，对村民的回租意愿进行摸底调查并签订意向书等。

在项目准备阶段，主要由实施机构负责组织编制项目实施方案。本项目的运作方式拟采用ROT（更新-运营-移交）模式。中标社会资本方的收益主要来自于人才安居公司的回租租金、人才公寓的物业费、配套服务费以及改造后的新综合市场等商业设施的租金、广告收入、停车场收入等。政府不提供额外补贴。因此，本项目的整体交易结构如图1所示。

与一般意义上的PPP项目不同，本项目拟将村民和村集体所持有的非国有资产引入PPP项目以实现增加公共服务供给的目标。因此，政府方或实施机构在项目实施过程中更多扮演的是协调统筹的角色，且协调的对象已从政府行政体系内部拓展至社会团体，工作开展的难度大大增加。因此，在实施方案的设计中，除考虑公益性与经营性的平衡外，还需考虑村民、村股份公司等参与方的利益诉求，在方案设计中做好平衡。对项目各参与方的利益述求以及实施方案的相应设计总结如下。

本项目的采购采取公开招标的方式。以下指标在招标文件中设置为不可谈判的核心条款：1）项目公司对村民自持物业的回租价格和年上涨率；2）项目公司对村股份公司自持物业的回租价格和年上涨率；以上两项条件是经大量沟通工作和谈判后确定，框定了本项目的基本财务边界条件。为保证项目的公益性，将市人才安居公司对改造后的人才公寓的回租价格和年上涨率两项指标为竞价标的。竞价方式为竞争以上两项指标的下浮率。通过该竞标标的的设置保证了项目的公益性。经过招标程序，该项目由S市一家富有建设经验和资金实力的地方国企Z中标，并与实施机构签订PPP项目合同。

执行阶段由SY公司成立项目公司，负责本项目的设计、建设和运营。该公司为S市市级国企，具有丰富的建设经验与较强的资金实力。但在项目实施过程中，部分原有签约意向的村民临时反悔，导致物业收储进度和规模落后于原计划。经多方协调，该项目以签订补充协议的形式重新明确了项目规模，目前本项目已进入施工阶段。

从本项目的实施中，可以总结出以下经验和启示：

随着中国城镇化水平的提高，广大一线城市，尤其是城市中心区，正面临土地资源见底、公共服务过载、居住人口膨胀等空间瓶颈问题。为了解决城市发展空间瓶颈与公共服务缺口之间的矛盾，可引入非政府方持有的资源，扩大公共服务的潜在供给。本文以S市某城中村改造项目为例，创造性地采用PPP模式将非国有资产也引入公共产品的供给中，从而有助于增加公共服务的供给和效率。

在PPP模式中引入非国有资产的核心在于归拢非国有资产的经营权/使用权。本项目参与方众多，各方利益诉求迥异，合同、合作关系复杂，项目的最终成功有赖于各参与方的密切合作。首先，街道办作为项目实施机构做了大量的调查走访和组织宣传工作，统一了村民的诉求和预期，减少了村民自持物业收储时的阻力；其次，中标社会资本方作为S市国企，也承担了一定的社会责任，并没有把经济利益的诉求摆在第一位，也有利于双方最终达成合作协议。

本文所设计的PPP模式采用了由社会资本方/项目公司统一回租非国有资产进行改造的方式。在类似项目的设计中，也可根据实际情况采用回购、融资租赁、补贴等多种方式对非国有资产的经营权进行归拢。在该类项目中，公共部门的有力参与和统一协调对于项目的成功极为重要，一方面有助于保证公众利益不因社会资本方与村民方的合谋行为所产生的负外部性（如高房价等）受到损害，同时也有助于实现对项目的实施进行协调和监督，促进双方尽快达成协议。

PPP模式是公共服务、设施供给方式的制度创新。传统的PPP实践更侧重将PPP看作是政府与社会资本之间建立的一种长期合作关系，但随着城镇化进程的加速，越来越多的一线城市，尤其是中心城区，面临着土地、资源、环境等的限制，如何充分利用非国有资产将其作为公共服务供给的重要资源，成为一个亟需面对的问题。PPP模式所倡导的理念为这种思路提供了一种可能，将非国有资产纳入到PPP模式的范畴下，可有效增加公共服务的供给。本文通过对S市某城中村改造项目的分析，阐述了在空间瓶颈背景下以PPP模式引入非国有资产进行公共服务供给的一种可行的整体模式设计，从而为同类情境下PPP模式的应用增加了灵活性，为同类项目的实施及相关政策制定者提供了借鉴和参考。