1 引言

在19世纪初的第一次产业革命，工程咨询已经产生。此后经历多轮产业革命，工程咨询服务得到快速的演进与发展，综合服务能力迅速提升并逐步走向国际化，著名的AECOM（艾奕康）、FLUOR（福陆）、SW ECO（斯维可）、A RCA DIS（凯谛思）、JACOBS（嘉科）等都是典型的国际知名工程咨询企业，拥有先进的管理咨询理念和完善的服务标准体系。在国外，全过程工程咨询已是被实践广泛检验的国际通用的项目组织管理形式。而国内在供给侧结构性改革的大背景下，国办发[2017]19号文在完善工程建设组织模式中提出培育全过程工程咨询，这是在建筑工程全产业链中首次明确“全过程工程咨询”这一理念。随后住建部发布建市[2017]101号文，选择8省市和40家企业开展为期两年的全过程工程咨询试点工作。此后伴随着建市[2017]145号、发改委令第9号、发改投资规[2019]515号等国家、地方、行业各层面政策意见的发布和试点工作的落地，全过程工程咨询已成为行业变革的重要契机，是建筑业改革窗口期的一项重要战略举措。

全过程工程咨询，涉及建设工程全生命周期内的策划咨询、可研决策、工程设计、招标代理、造价咨询、工程监理、工程前期、施工管理、竣工验收、总结评价及运营保修等各个阶段的管理，通过集成化的管理，采用多种服务方式的组合，提供综合式、跨阶段、一体化的咨询服务，以加强全过程周期内的统筹协同，有效避免碎片化、条块化管理的弊端，提高建设管控水平和效益。全过程工程咨询可以为项目的决策、实施和运营持续提供局部或整体解决方案以及管理服务。目前，全过程工程咨询在我国尚处于起步阶段，同业的相关执业经验仍不足，本文以浙江省输变电工程全过程工程咨询试点为例，分享试点项目在模式和机制方面的改革与创新经验，并对实践中的突出问题进行探讨，期望为电网企业开展全过程工程咨询提供借鉴与参考。

当前，输变电工程建设逐渐显现出各级管控不实、层级流程冗余、合同关系复杂、参建单位脱节、管理界面模糊等诸多问题，且伴随着建设难度和管理要求的提升，依法合规建设的形势和安全生产的任务更加严峻。为解决当下电网基建的困局，国网公司连续下发国家电网人资[2017]1049号、国家电网体改[2017]1054号、国家电网基建[2017]1056号、国家电网基建[2018]381号等文件，明确要求研究和创新全过程管理模式，开展全过程工程咨询实践。国网浙江电力公司作为首批试点单位，依托岙坑和甬港两个500千伏输变电工程首批试点项目开展全过程工程咨询试点研究实践。

遵循全过程工程咨询业务开展的必然和需要，建立以省电力建设监理有限公司为班底，将省电力经济技术研究院原有的建设管理中心、技术经济中心（定额站办公室、质监中心站办公室）等支撑工程建设有关的职责机构整体划转共同组建省电力建设分公司（电力建设工程咨询公司）。同时厘清新公司与各单位（省电力公司及发策部、建设部、物资部等，经研院、物资公司、检修公司、各地市公司等）的职责界面，明确业务主要为工程建设全过程咨询，涵盖工程前期、工程建设、总结评价等各阶段的全部管理业务，深度参与并配合项目前期相关工作（省经研院主导）。在具体业务划分上，建设公司（咨询公司）主要负责全省500千伏及以上输变电工程建设的工程咨询服务。新公司实行扁平化管理，针对性设置综合、党建、计财、人资、安监等5个职能部门和变电、线路、监理、技经、监造、后勤、稽查等7个业务机构，业务开展采用矩阵式的组织形式，同时进一步完善咨询、招投标、勘察设计、造价、监理等相关资质结构，最大化实现公司高效的运作，满足全过程工程咨询业务的顺利开展。

在房屋建筑和市政基础设施领域，“1+N”的模式是实践较多也较为被认可的组织模式，以监理或设计等专业牵头开展为主。而考虑输变电工程的现实性和特殊性，提出以建管+监理单位牵头开展全过程工程咨询，以输变电工程项目阶段和咨询服务专业两个维度建立全过程工程咨询服务业务，实施“1+1+N”模式（“1+1”是指基本咨询服务即全过程工程项目管理+工程监理，“N”是指专项咨询服务包括但不限于：投资咨询、勘察设计、招标代理、造价咨询、设备监造以及BIM等其他专业咨询），该模式更适合当前电网建设的体制与现状，能够较快实现过渡。

在委托方式上，现阶段仍存在监理、设计、勘察、物资等专业的法定招标要求，并且各专业在招标启动节点、前置条件、招标方法等方面都存在明显差异，再加上专业资质的限制，对全过程工程咨询各专业在项目前期的招标与委托形成了较大挑战。综合当前电网建设环境和全过程工程咨询发展阶段，在满足必要资质条件要求下适当采用以直接委托方式开展咨询业务为主。酬金计取是关键而又慎重的问题，直接影响到服务质量。在优化财务结构和资金使用的基础上，逐步推进实现以按各专项服务酬金叠加后再增加相应统筹管理费用计费或成本加酬金方式，根据服务业绩衡量奖励情况的计费模式，避免恶意低价竞争，体现责权利对等，最大化激发服务水平。

按照“压减管理层级、优化管理流程、提高管理效率”的原则，在管理组织结构上彻底变革业主、监理、设计、物资等多元主体的管理模式，合并重叠岗位与冗余职责，组建咨询单层级一体化的管理组织，进一步明确责权利，在“上下游”拓展业务服务范围，“前后端”加强工作衔接统一。具体在工程建设阶段的组织结构上，实行咨询“大”项目经理的负责制，专家顾问团队做支撑，下设项目副经理、建设协调部、技术经济部、安全质量部、综合支撑部以及各专业工作组（如图1），其中各部门设专业负责人，具备部门内各专业的综合素质并按职业资格要求执证上岗。各部门间为非独立设置关系，以工程整体目标为前提协同开展相关工作。咨询项目经理以实现全局目标为职责，领导咨询项目部开展工作，负责统筹协调各方资源并对各部门进行绩效考核，倒逼相互间的支撑与配合，避免分化独立。指定由具有执业资格的项目副经理承担总监理工程师的法定职责，并专职负责管理安全质量工作，加强输变电工程安全质量管理水平。勘察设计专业资质门槛高，工作专业性强，现阶段以项目管理+监理牵头的模式中，设计服务以分包为主。实践中进一步重视设计管理工作，设置专业工作组，最大化发挥设计在全过程工程咨询中的引领与支撑作用。

电网建设全过程工程咨询主要分为项目前期、工程前期、工程建设、总结评价等阶段，各阶段包含诸多专业工作。在传统的管理模式下，各专业业务在一定时序下铺开，特定的时段完成特定的工作，前后端未形成有效联系与响应。“全过程”不是各阶段工作按序简单叠加拼凑，相互间的衔接配合才是关键。必须打破“水到渠成”式的“单向思维”，建立全局性、跳跃式的理念。将后续工作前置，提升前期计划的合理性、决策的精准性；前期工作“跳跃式”后延，为后续工作提供有力的指导与修正。实践中将咨询项目部成立时间前移至项目前期，增强咨询方的参与面和决策权，促进责权利匹配，这一点至关重要。基于“1+1+N”组织模式和建设公司（咨询公司）机构设置上的优势，把业主、监理、技经、监造等专业提前介入到项目前期的决策研究中，在选址选线选型等诸多方面更加注重后期建设实际，最大化避免“先天不足”。在施工建设阶段，发挥集成式、一体化项目部的多专业协同作战优势，让管控更契合投资意图，减少不必要的变更，最大化确保“按图施工”。通过编制输变电工程咨询项目部标准化管理手册优化完善全流程的标准化管理模板以及多专业复合型人员在关键岗位的配置进一步保障各业务间的有效衔接。后续试点在进一步争取委托方式、招标流程优化的前提下，将勘察设计介入时间进一步前推，介入深度进一步后延，发挥其承上启下的专业性和主导力。

同时，大力推进智慧信息化系统的建设，构建全过程业务数据中台（数据域），即时输入与提取，以互融互通、共建共享的形式实现信息的无缝对接，提升专业数据的关联性，逐步淡化传统模式中各业务间工作界面。目前正在着手建设的浙江电力输变电工程“智慧基建”系统基于“一平台、一中心、五系统”构架（如图2），以全过程工程咨询服务为核心业务主线，以工程数据中心为数据应用的核心和基础，以监管平台为管控抓手，开展三维设计、智能评审、装备技术支撑、智慧工地、智能结算等五大重点系统的融合应用，覆盖进度、安全、质量、技术、技经、队伍六大专业管理和现场建设管控。

全过程工程咨询是综合性的智力型服务，高素质的咨询人才是主导与关键，必须要有“综合性、跨专业、复合型”的人才队伍做支撑。在人才培养上坚持“走出去，学进来，再提升”的原则，推进“精一门、懂两门、会三门”的复合型人才培养计划，以试点工程为依托，挑选综合能力强、创新思维活跃的人员进行系统内外的“轮岗式”实训，参与全过程工程咨询试点研究决策、项目设计、建设协调、现场管理、评价创优等各环节工作，培养人员既懂项目决策分析、又会专业业务协调，更精工程现场管控，逐步拓宽专业水平、强化综合能力。持续完善知识结构体系和专业团队框架构建，加强“综合知识云库”和“虚拟专家团队”等项目建设，以群策群力协同作战模式充分发挥工程智库在全咨管理中的支撑推动作用；积极拓展资质水平与服务能力，激励咨询管理人员考取咨询、勘察设计、造价、监理、建造等执业资格，一人多证、一岗多能，提升公司资质水平，全力迎合全过程工程咨询发展的需要。

“大”项目经理作为全咨管理的直接负责人，是咨询项目部的核心与灵魂。试点项目中，对其的基本上岗要求在实践中规定为：2年内应参与国网或网省公司举办的项目经理资格培训并考核合格；具备工程类、工程经济类高级职称，持有国家工程建设类注册执业资格（一项或多项）且具有5年及以上同类工作经验。此外，“大”项目经理还应当具备“四种能力”（领导力、执行力、协调力、专业力）和“六大素质”（责任担当、聚焦关键、资源统筹、“跨界”协调、风险掌控、创新创效），以实现咨询项目部的高效运作。

电网建设全过程工程咨询试点的开展，打破了原先碎片化、条块化的管理壁垒，逐步构建了集成化、一体化的新模式，促进了决策的科学性、投资的经济性、设计的主导性，招标的高效性，施工的一致性，评价的准确性：

(1）咨询项目部在项目前期中的提前介入工作，极大的避免了一系列“先天不足”等问题，试点工程变更量较同类电压等级项目减少近40%，为工程的顺利建设奠定了基础。同时咨询项目部的工作前移，使其对各专项咨询具有更强的选择与考核权，承担质量、进度、投资等的管控责任进一步明确，服务的成效与价值逐步显现。

(2）咨询项目部的组建以及标准化管理手册的固化，切实压减了一线管理层级、优化了管理流程，由原先多级分层分段的管理转变为咨询一级一体的集成协同，显著减少各专业服务间的推诿扯皮和无用内耗，试点工程各关键形象节点进度完成率达100%，工程管理的效率得到逐步提升。

(3）集成一体化的运作模式，将原有分割的“外部协调”转变成“内部沟通”，在信息交流、指令流转与问题处理效率上提高约40%。在工程的资料档案上，试点工程将原170余张的管理资料模板优化精简为120张，最大化减轻“案头”工作，直接提高30%以上的工作效率。在项目部组建上，通过融合优化重复责权，相较于传统多层级项目部节约了人力成本25%以上，并且进一步直接压实各专岗职责。

(4）服务的关口前移、往后延伸和职能专业性的融合进一步促进了工程安全质量等的提升。经初步统计，两个全过程工程咨询试点实施工程的安全质量问题整改数量较同类工程平均减少30.1%，整体的质量验收一次合格率达到90%以上（如图3）。造价、工期等关键指标均在计划下严格受控。输变电工程全过程工程咨询的开展，较为全面地提升了工程的管控效率与效果。

试点工程的实践深刻的反映出全过程工程咨询不只是“点”与“面”的问题，更是一项系统性的综合改革工程。为进一步激发全过程工程咨询作用，结合实践需要，有以下层面的相关问题亟待思考与解决：

(1）营造制度环境

对于我国工程领域而言，全过程工程咨询是新理念、新模式、新业态，而当前的制度规则是建立在原有管理规则基础之上的，从试点实践中显著地反映出两者存在矛盾。诸如在投融资、依法合规建设（各类证书的办理等）、承揽资质、招投标、强制监理、质量监督、工程创优、验收备案、文件归档、工程审计等诸多方面与现行法定惯例都存在不相适应的情况。目前，国家、地方、行业、国网公司等各层面都还缺乏指导性较强的工作制度和配套标准来规范与支撑试点工作，有关业务范围、流程内容、服务模式、组织形式、委托方式、取费计费、考核评价、人才培养等都尚不明确。如果没有适于发展的政策土壤，全过程工程咨询服务将难以有效开展。当然，随着发改投资规[2019]515号等系列文件的落地，行业在全过程工程咨询改革上的思想进一步统一，指导性进一步增强，试点实践的空间将会进一步打开，配套制度环境和体系支撑将伴随着实践的深入不断完善。另外值得注意的是对于电网工程等公用工程，运营维护阶段是直接实现并创造价值的阶段，该阶段的高效开展至关重要。但515号文并未涉及，后续相关政策文件是否会延伸至此？也十分值得关注。

(2）打破组织壁垒

以浙江电网工程建设为例进行说明，省公司发展策划部主管的经济技术研究院主要负责项目前期工作，省公司建设部主管的建设分公司主要负责工程建设工作，省公司物资部主管的物资公司主要负责设备物资管理等。各部门（单位）相互独立、各成体系，条块分割较为明显，在全过程工程咨询实施中管理责权与合同约定往往很难严格对应，一以贯之的统筹协调较难达到。为能抓住全过程工程咨询的本质，发挥其最大价值，应进一步打通发策、基建、物资、运检、科信等部门之间的协同合作。结合发改投资规[2019]515号文，在省公司目前的组织构架下，建议以发策部牵头经研院为主开展投资决策综合性咨询，建设部牵头建设公司（咨询公司）为主开展工程建设全过程咨询，物资、运检、安监、科信等有关部门协同配合。最重要的是这两阶段业务必须以符合工程总目标为前提，统筹协同联动。此外，报批、招标、资质、质监、审计、归档、创优等涉及到的政府、行业和省公司等相关部门都需实质性的进行相应改革与调整，共同来培育全过程工程咨询的快速发展。

(3）提升思想认识

当前工程建设的业主方和服务方在需求与供给的质量和要求上矛盾突出，全过程工程咨询正是供给侧结构性改革在建设领域的重要举措，也是推动高质量发展的现实要求，改革势在必行。但就目前电网建设现状反映出部分企业特别是中小规模企业对于全过程工程咨询的认识显然不足，缺乏内生的主观能动性，更多依赖于政府和行业协会等的推动。改变很难，但不改变以后更困难。在国家大力推进全过程工程咨询的大趋势下，必须提前在企业的战略规划上充分响应全过程工程咨询改革，充分意识到发展全过程工程咨询的重要性和紧迫性，是实现工程咨询企业自身转型升级，增强企业综合实力，加快与国际工程管理模式接轨，深度参与“一带一路”建设的必然要求。

全过程工程咨询是工程服务领域实现供给侧结构性改革的重要途径，也是提升工程咨询企业转型升级的必由之路。本文基于浙江输变电工程开展全过程工程咨询试点实践研究，探讨了电网企业在咨询服务单位组建、服务组织模式及委托方式、项目管理组织机构、管理理念方法创新、人才培养模式等多方面的较有成效的做法和经验，并结合实际对当前面临的制度环境、组织壁垒、思想认识等突出问题进行分析与建议，对电网行业推进全过程工程咨询具有参考借鉴价值。此外，关注到近期国家和地方已陆续发布多项政策文件，正逐步放松或优化对招投标和强制监理等的限制，有理由相信试点后的全过程工程咨询即将步入快速发展的阶段。