1 引言

自2016年起，国家连续出台了在八大高危行业领域强制实施安全生产责任保险（简称安责险）的规范性文件。就建筑行业而言，安责险作为强制性社会保险，覆盖所有工程项目施工人员及与工程有关并进入施工现场的所有人员，以及第三者的人员伤亡及其财产损失，包括相关救援救护、事故鉴定和法律诉讼等费用。最重要的是，安责险具有事故预防功能，保险机构必须为投保单位提供事故预防服务，帮助企业查找风险隐患，提高安全管理水平，从而有效防止生产安全事故的发生。

由于建筑业普遍存在劳工流动性大的特性，难以从企业层面上给与适当必须的安全生产培训。加之我国的建筑工人以农民工为主，门槛低，很难保证规范化、高水准的施工。产业工人队伍建设管理滞后，工程质量安全形势依然严峻。国家之所以实施安责险，体现了安全生产实践的迫切要求，同时也是为了解决传统工伤保险实施过程中存在的缺陷和不足而采取的一种制度变革。在国家层面，安责险已逐步规范化。国家安全生产监管总局与中国保监会、财政部于2016年印发了《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》，在八大高危行业领域强制实施安责险；2017年12月又联合印发了《安全生产责任保险实施办法》。2019年08月12日中华人民共和国应急管理部发布了《安全生产责任保险事故预防技术服务规范》，宣布了将于2020年02月01日全面实施安责险。建筑业作为我国八大高危行业之首，全面实施强制性的安责险制度已是必然趋势。在地方层面上，也已开展建筑业强制性安责险试点推行。湖南省作为我国第一个建筑业安责险试点省份，已于2019年3月1日起开始在全省建筑项目实施安责险，包括所有新建、扩建、改建、拆除的房屋建筑和市政基础工程项目，均由相应的建筑施工企业以项目为单位进行投保。

然而，目前建筑业尚存在安责险定位和功能不明确，以及缺乏立法支持等较多的问题。因此，本文希望通过借鉴发达国家成功的安全生产责任保险经验，达到完善我国建筑业安责险保险制度的目的。

德国建筑业从业人员约250万名，工商业同业公会DGUV（以下简称同业公会）公布的2017年建筑业致命伤害为88人，千人死亡率仅为0.0352，是全球最低之一。德国是现代职业事故保险制度的发源地，经过一百多年的发展和演变，德国安全生产责任保险制度一直都处于领先的国际地位和良好的运行状态，从而被各国政府认为是成功的典范。

尽管德国与我国的经济发展水平、文化背景等方面存在差异，但德国保险制度是百年历史经验的总结，对完善我国安责险制度会有很大的帮助。因此，为了解决我国建筑业推行安责险的主要问题，明确建筑业安责险的定位和功能，本文对德国安全生产责任保险管理模式的指导思想、原则、出台的背景以及针对的问题进行分析，借鉴其保险的功能、类型及特殊性，围绕安责险的风险预防功能和激励措施，为完善和改革安责险制度提出有益的对策和建议。

根据对湖南建筑业实施安责险的调研情况，目前建筑业推行安责险还存在诸多问题。与德国的安全生产责任险相比，我国虽然有内在的有效需求，但供给尚未形成；存在着缺乏法律支撑，以及保险公司功能尚未达到安责险需求和保费厘定的问题，具体包括：

第一，存在诸多法规制度障碍，突出表现为缺乏法律法规依据。目前安责险保险制度还缺乏国家层面的上位法支持，《安全生产责任保险实施办法》以及《安全生产责任保险事故预防技术服务规范》都只是规范性文件，涉及与行业特征不匹配、可操性不强等问题，具有强制力不足的缺陷，有待补充完善。

第二，虽然安责险解决了传统工伤保险覆盖群体不足的问题，保险涵盖了工程施工安全事故所有影响对象，但随着安责险在建筑业的试点推行，引发了较多关于安责险与工伤保险之间重复保险、增加企业负担等的担忧。

第三，安责险保险费率厘定问题。现有安责险保险费率厘定方式是针对不同行业领域的风险状况和企业安全生产的具体情况，分别实行差别费率和浮动费率。但建筑业安责险与工伤保险之间存在重复保险问题，对此还需确定合理的指导费率。同时，即使在同一行业领域中，建筑企业的安全生产水平差异性也较大，须根据其实际情况制定相应的浮动费率。浮动费率不仅要考虑投保企业安全风险程度，还应与企业的安全生产诚信等级、安全生产标准化等级及赔付率等相结合，同时要考虑发挥保险对参保企业的激励功能。浮动费率厘定的依据有待进一步科学合理设计。

第四，安责险的保险机构功能不健全。我国建筑企业劳工多为素质较低的农民工，由于流动性大，无法从企业层面上给与必须的安全生产培训。通过安责险承保机构完善劳工培训是解决途径，但原有的工伤保险体制更多体现的是基本社会职能，即事后理赔救济，没有充分发挥保险机制所能调动的第三方机构促进安全培训及监管的力量，导致目前安责险的保险机构风险防控功能不健全，安全生产培训、监察及保护工作机制不顺畅。建筑业安责险横跨建设和保险两个行业，涉及面广、专业性强，高效、畅通的工作机制尚在摸索建立过程中，保险联动问题存在很大障碍。

第五，从承保方来看，由于目前尚缺乏强制推行安责险立法的保障，一些地方的保险公司出于建筑业安责险专业性强、事故损失额巨大、过程风险控制困难等问题，而对安责险不敢涉足；另外，安责险承保机构投入事故预防费用的监管等问题亟待明确。

基于我国建筑业安全生产责任保险的主要问题，本文总结分析在此问题方面的德国保险经验作为参考，具体如下。

建筑业是德国的基础性行业，约有10%的德国生产总值来源于建筑业。即便是在工业发达的德国，建筑业也依旧是典型的劳动密集型产业，2019年德国建筑业从业人员约250万名，约占劳动力总数的6%。

德国建筑业从业人员流动性很大，近15年来每年新雇佣的产业人员在70～80万之间。建设工程安全事故隐患高，劳动力老龄化、建筑业对劳动力的吸引力降低、工人技能水平低下、缺乏专业人才以及行业劳动力资源分配结构性问题，是德国建筑业发展战略的挑战。德国通过政府及职业事故责任保险机构双元制模式落实建筑业产业工人的培训和资格认证，有效防患了安全生产事故，保障了建筑业从业人员的能力及权益。具体措施主要包括以下两方面：一是通过培训减少安全健康事故隐患、提升从业人员的安全教育水平；二是通过提高职业教育与培训的质量，改善建筑业的形象，增加行业对工人的吸引力，从而增强劳动力生产效率。

德国职业事故责任保险管理是一个层次分明、管理完善、功能齐全的体系，由联邦劳动社会秩序部与同业公会构成。同业公会是德国最大的职业事故责任保险机构，包括了26家行业协会，参保企业达300多万家，参保人数占德国职业事故责任保险参保人数的90%以上。同业公会对职业事故责任保险有管理权和决定权，管理包括工伤事故、通勤事故、职业病三大类的保险具体事务，联邦劳动社会秩序部负责对其进行监督。在关于建筑工地健康和安全的规定《施工现场条例》以及《业主及业主委托方的安全健康施工战略的行动计划》中，从设计到竣工维修，每一道工序的安全战略、参建主体的协调配合，都是由同业公会专门负责管理，责任十分明确。同业公会高度注重风险预防，使用一切适当的方法防止施工安全事故发生，例如在工程项目立项阶段进行风险评估，确定风险等级并设计风险预防措施。施工阶段，对于风险大的项目，保险公司的专业安全监管人员入驻项目随时监督检查；对于风险小的项目则是巡查，保障风险预防措施的落实。

德国建筑业安全生产责任保险主要有以下两类：

(1）职业事故责任保险

职业事故责任险是由施工单位采购的强制性社会保险，也是安全生产责任保险中最主要的险种。所有固定和流动从业人员，无论合约方式，都被此保险所覆盖。保险缴费完全由用人单位承担，保费厘定与行业和工程风险以及企业安全生产业绩有关。缴费以工资额为基数，实行行业固定费率和企业浮动费率。建筑业在德国属于高危行业，平均8%的行业费率在所有行业中为最高。保险机构根据企业上一年的安全生产实际情况厘定浮动费率，安全生产水平越高，下浮越大，反之上浮越大。

(2）建设单位工程责任保险

德国的《施工现场条例》明确将建设单位在建设全过程安全生产中列为首要责任方。建设单位必须承担全过程安全生产责任，避免事故发生。因此，除了施工单位自己的职业事故责任保险以外，建设单位也必须为其建设项目投保建设单位工程责任险。

该保险涵盖因违反保单持有人（建造单位/或地产所有者）所承担的工程责任风险义务而引起的索赔，包括因工作关系进入施工现场的所有人员以及第三者及其财产。保费厘定是根据项目的工程造价金额与项目所属风险等级分类的固定保险费率。保险效力通常在竣工时结束。在建设项目完成后，根据实际造价成本的结算计算最终保费，多退少补。

理赔是传统保险机构的基本职能，但事后理赔并不能降低安全风险、预防事故发生。在德国建筑业工程安全监管体系中，风险预防始终是最重要的责任。风险预防体系实行双元制，一是地方劳动安全管理局根据国家法律对建设项目主体单位的生产安全行为进行监察；二是同业公会依照法律规定，采取一切适当手段来帮助投保单位预防安全生产事故和职业病的发生。国家劳动安全监察机构与同业公会在安全生产事故预防方面的作用互为促进，又互相不可替代。

德国的成功经验可以总结为以下两个方面：一是保险机构利用风险预防功能防止事故发生；二是利用浮动费率来激励施工企业，促进企业不断加强施工安全管理、改善安全生产条件。

(1）风险预防

发挥保险的风险防控功能来化解风险，是职业事故责任保险的基本原则。法律层面上，德国《社会法典》中规定同业公会应使用一切适当的方法防止工伤事故和职业病的发生，《德国职业事故责任保险法》也明确规定“预防优先”的原则。保险机构层面上，同业工会颁布了针对行业特征的劳工安全生产教育培训、安全生产保护、监察、以及安全生产保护研究和医疗健康检查等方面的多个规程与规定。同业公会的事故预防支出占保险基金总支出的10%左右。统计数据证明，预防政策可以减少保险基金用于理赔经费以及伤残待遇支出。风险预防和理赔这两个功能互相影响，事前预防，事后理赔受益。

同业公会注重培育自己的工程安全专家技术团队，为投保的参建主体单位提供专业的安全培训，挖掘风险隐患，有效预防了施工安全事故的发生。同时，由于前期预防降低了理赔概率，保险机构可以为企业提供有吸引力的保险费率，极大提升了施工企业安全生产的积极性，达到了良好的施工安全绩效。

(2）保费激励

利用合理厘定浮动费率达到震慑和激励目的。德国职业事故责任保险缴费原则为以支定收，保费基数为工资总额，缴费具有其独特性：一是浮动保险费率机制。通常保险浮动费率的厘定取决于上一年施工企业的项目重大安全隐患整改情况，安全生产工作水平以及安全生产事故（含职业病）发生情况三大类因素。即使在同一行业领域中，企业的安全生产水平差异性也较大，通过建立保险费率与事故发生率及安全生产水平等因素挂钩的有效机制，对施工企业的安全生产形成震慑和激励，真正发挥费率浮动机制在增强安全意识、促进安全生产方面的杠杆作用。二是针对建设项目不确定性和人员流动性，采取延后一年滞后收取的模式，也就是说保险是否有效，取决于实际事故是否为保险范围内的操作，而不是已具备保单。因此，即使用人单位尚未给他的劳工购买职业事故责任保险，劳工也可以享受此保险。这种操作模式确保了参加施工的所有劳工都得到可靠有效的保护，体现了该社会保险的公益性，提高了参保企业的保险积极性。

为支持和规范我国建筑业安责险发展，本文借鉴德国安全生产责任保险的成熟经验，提出如下对策和建议。

从德国对安全生产责任保险的双元制管理可以看出，安责险的“强制性”带有法治涵义，是国家安全管理职能的体现，需从法规建设上完善法律的框架约束和相应的激励措施。应加快修改《安全生产法》相关条款，将投保安责险作为企业的法律责任，将原来的鼓励推行变为强制推行，同时规定不依法投保的罚则要求；修订《建筑法》和《安全生产许可证条例》，例如将建筑企业投保安责险作为施工企业取得施工许可证以及安全生产许可证的条件之一或重要参考依据；制定或修订部门规章，将安责险投保情况作为企业安全生产标准化评定、安全生产诚信等级评定和职业安全健康管理体系认证等的重要内容和必要条件。

明确二者之间的区别和互为补充的关系是保证安责险有效推进和发挥作用的重要工作。既然工伤保险已经覆盖了固定员工，建议将安责险的人身保险对象设定为工伤保险覆盖范围之外的项目或企业雇佣的无工伤保险账户和连续缴纳保费，以及有事实雇佣关系的工作人员、因工作关系进入施工现场进行监督、检查、参观、指导等行为的人员以及第三者（如图1）。保险范围包括承保人造成的死亡、伤残、医疗费用。上述费用由保险公司在投保企业选择的保险档次内进行赔偿。

安责险保费厘定原则以工程造价为基数，实行行业固定费率和企业浮动费率。浮动费率是安责险的激励措施，加大浮动程度以达到震慑和奖励的目的，建议如下：

第一，由政府确定和调整行业固定费率。由于取消了建筑业安责险中对固定员工投保项目，建议适当降低建筑业安责险的行业费率。

第二，发挥保险对参保企业的激励功能，科学拟定保险浮动费率。安责险作为市场安全监管手段，为更好发挥市场的激励约束作用，应进一步研究费率与投保主体的关系机理，制定合理差额费率确定指导意见，以激励企业加强安全控制。对于保险费率浮动机制，为充分发挥保险费率的价格杠杆作用，促进企业自律，推动被保险企业进一步落实建筑施工安全生产主体责任，在考虑投保企业安全风险程度的同时，还应与企业的安全生产诚信等级、是否纳入安全生产不良记录“黑名单”、安全生产标准化等级及赔付率等相结合，进一步确定浮动费率的具体基数。建议推进根据被保险企业的安全生产标准化工作水平、上年度事故发生及项目重大隐患整改情况和项目依法建设等情况综合确定的保险费率浮动机制。保费计算应选择可以准确表征上述情况的指标系数，执行时可以参考如下计算方式：保费厘定基于工程造价和综合费率；综合费率为基准费率与浮动费率的乘积；浮动费率则至少应是企业安全生产标准化考评调整系数、企业年度项目安全生产标准化考评优良工地调整系数、企业上年度赔付率费率调整系数、企业建筑安全事故调整系数，企业不配合率以及开工时机调整系数等系数的乘积。

强化安责险的事故预防功能是推行安责险的重中之重。救济与风险防控是保险两大功能，德国安全生产责任保险的成功经验证明了，前期预防能减少事故发生、降低理赔概率。但原有的工伤保险体制更多体现的是基本社会职能，即事后理赔救济，没有充分发挥保险机制所能调动的第三方机构促进安全监管的力量。因此，推行安责险必须强调保险的事故预防功能。在实施安责险过程中，重点是要从多方面发力，挖掘其风险预防及管控的潜力，使其真正在事故预防中发挥社会共治作用。为了促进保险机制对安全监督的作用，推动保险力量发展，保险公司应发挥保险前期的积极参与和监督管理，发挥预防功能，而不只是事后的消极补偿。高度重视建筑业安责险的预防功能，才能达到事前预防、事后理赔受益的作用。建议如下：

第一，提升保险机构的风险管控功能。与德国的同业公会相比，我国目前鲜有保险公司有自己的一支懂专业、会管理、防风险的安全生产专业服务团队，为投保企业提供安全培训、风险评估、安全生产标准化建设、隐患排查、应急预案编写指导和演练等基础服务及专业技术服务。保险公司可以通过采购第三方专业机构对工程进行全过程监督，其资金来源可从保费中提取一定比例的预防费用，用于购买技术服务力量，为投保企业提供专业化服务。

第二，建立保险公司或委托的第三方机构全过程安全生产监督制度。施工单位应在项目立项或开工前与保险公司签订保险合同，同时保险公司或聘请的第三方专业机构应在此阶段就进入项目对工程施工全过程进行监督，方可发挥安责险的预防功能。对于风险大的项目，保险公司的安全监管人员应入驻项目，随时监察管理；对于风险小的项目，则以巡查、抽查为主。

从德国建筑业成功的安全生产责任保险经验可以看出，一个层次分明、管理完善的保险体系是由政府和保险机构共同构成的。在我国建筑业安责险市场并不发达的情况下，市场经济条件下的安责险推广还需要采取相应的制度措施予以助推。因此，在法规制度强制企业投保安责险的同时，也要完善相应的措施，强制保险机构为投保企业提供安全技术服务。例如，规范安责险保险机构的安全技术服务。制定监督管理办法，建立安责险信息化管理平台，加强日常监管。监督保险机构的安全预防费用的支出使用和预防服务项目的实施情况，对只收保费而少服务甚至不服务的保险机构，依法依规给予相应处罚，并纳入安全生产不良信用“黑名单”管理。建立与保险机构资质相挂钩的考核制度，加强资质资格、从业限制等方面处罚力度，将保险机构的服务与职业前途紧密挂钩。推动安责险形成立法强制-政府推动-行业引导-市场运作的模式。

基于德国和我国建筑业及从业人员共有的问题，本文通过对德国保险成功经验的指导思想及原则的梳理，以及对德国建筑业安全生产责任保险的类型及主要功能的分析，基于试点省份湖南省的安责险试运行经验针对我国建筑业安责险推行现状及主要问题，对完善和改革建筑业安责险提出了对策和建议。

研究结果包括：加强立法；明确保险对象；设置安责险费率，激励企业加强安全控制；引入第三方机构，强化安责风险防控；在政府的推动下建立规范约束机制。随着安责险逐渐在全国开展，未来可以采集更多样本做统计研究，扬长避短，逐步完善改革有中国建筑业特色的安责险制度。考虑到市场第三方是安责险制度中的重要构成部分，未来可以进一步研究国家支持和规范第三方安全风险机构的发展。