我国PPP项目经历了探索阶段（1980—1993年）、试点阶段（1994—2002年）、推广阶段（2003—2008年）、反复阶段（2009—2012年）和普及阶段（2013年至今）等5个阶段。“十八大”以来，党中央、国务院大力推进简政放权，对企业投资项目由审批制改为核准制、备案制，优化投资服务，投资、融资体制改革取得新的突破，投资管理重心逐步转向过程服务、事中事后监管，充分调动社会资本参与投资的积极性。

截至2018年10月中旬，财政部PPP管理库项目数逾8 000个，总投资规模超12万亿，已签约落地项目超4 000个，投资额6万亿。如果一个项目失败了，政府可以回购，12万亿项目失败了政府就回购不起。PPP项目有效控制了政府支出风险，有效的竞争机制提高了投资效率，同时也是推动国家治理现代化的重要工具和目前监管最有效的模式。

但我国PPP项目发展遭遇到了局部困难，主要包括三方，即政府、社会资本方和金融机构存在如下问题：经过4年PPP的高速发展，大部分地方政府已基本达到10%的财政承受能力上限，继续做PPP的空间受限；很多PPP项目签约后未能完成融资，社会资本方垫资或赊欠下游企业进行建设，难以持续发展；金融机构难以基于项目本身收益和风险做出客观评估，难以适应PPP项目的融资需求。

某企业为中央直管某集团的子公司，该集团内投资业务开展较早，管理体系完善，管理流程成熟。对该企业采用SWOT分析法，分析其优势（S）、劣势（W）、机会（O）和威胁（T），如表1所示。

从表1分析情况来看，该企业在PPP投资项目的优势与劣势共存，虽然行业竞争加剧，但企业PPP投资在集团内有较大品牌优势，在国内有一定影响，这种优势是行业新进入者所欠缺的。因此，该企业应采用防御性战略，在相对成熟的市场和地区，如长江流域沿线城市、京津冀地区、雄安新区、湖南长株潭地区和港珠澳三角湾地区等应做好并加大投资项目开发力度，加强项目管理，规避或降低投融资、建设和运营风险，提高地方政府、公众对企业的信赖程度。

该企业目前投资项目约30个，相较于集团内其他以施工为主的单位，相对市场份额在1.1左右，目前PPP投资项目市场增长率在10%以下，采用波士顿矩阵进行分析如图1所示。

由此可知，该企业PPP投资业务为金牛业务，在集团内相对市场份额较高，但目前行业增长率较低，行业处于成熟期，企业投资业务规模较大，能够带来大量稳定的现金收益，可采用通用稳定战略，为企业赚取大量现金。

根据目前该企业PPP投资项目情况，通过风险识别、风险估计、风险评价、风险对策研究4个基本阶段进行PPP投资业务风险分析。

根据该企业目前PPP投资项目遇到的困难，通过风险识别调查表对项目全生命周期存在的风险进行预测，根据项目前期决策阶段、项目建设准备阶段、项目建设实施阶段、项目投产运营阶段进行风险识别。

该阶段主要是环境与社会风险，对投资项目环境生态影响分析深度不足，环境保护、水土保持措施不得力，带来严重环境影响，引发一些社会矛盾，影响项目建设运营，工业建筑尤为突出。项目选址考虑不周或利益相关者分析不到位，导致当地单位、居民的不满和反对，影响项目建设运营，包括社会治安、文化和公众态度等方面不良社会风险影响。

1）经济风险国家经济下行，区域性经济萧条带来需求的低增长或负增长，经济形势恶化、通货膨胀、利率调整等均影响PPP项目融资。

2）政策风险国家技术政策、产业政策、土地政策等调整，对投资行业进行行政管制；银行控制信贷，金融缩紧，导致正在建设的投资项目面临资金短缺风险。

3）设计风险项目设计方案适用性、可靠性和经济性方面不满足项目建设目标要求。如地下工程出现前期地质勘查与实际施工情况不符，导致项目发生建设中断、工期延误、费用增加等风险。

4）政府信用风险“新官不理旧账”导致房建投资项目举步维艰。

5）合同和采购招标风险合同签订或采购招标时对主要条款审核不详细，导致出资方承担过大风险，出现工期和费用索赔，导致投资增加，工期延长。

1）不可抗力风险地震、海啸等自然灾害及战争、暴乱等社会风险导致项目建设中断。

2）施工风险投资项目施工过程中安全措施不力、施工方案不合理、应用技术不当等导致工程量与投资增加、工期延后等给拟建项目带来的风险。

3）投资控制风险由于工程方案变动引起工程量增加、工期延长，以及物价上涨、各种费率提高、项目管理不当等导致项目总投资增加超过设计概算的风险。

4）管理风险项目组织管理方案不适于项目建设和运营，项目管理层人员不能胜任项目的组织与管理等影响项目成本、效率、进度的风险。众多参与方的目的不一致导致项目合作的风险，影响项目目标实现。

1）运营维护风险运营管理失误或社会经济环境变化，出现如维护力度不够、运营费用超支、发生重大事故等经营问题，导致项目达不到原定运营指标的风险。

2）移交风险由于提前解约，双方配合程度、移交资料准备、移交前维护及工程状态保障等原因影响项目交付进度与质量的风险。

根据该企业目前PPP投资项目实际情况，通过10位专家采用主观风险概率估计法对该企业PPP投资项目存在的以上风险概率进行估计，如表2所示，其中，a为环境与社会风险；b为经济风险；c为政策风险；d为设计风险；e为政府信用风险；f为合同和采购招标风险；g为不可抗力风险；h为施工风险；i为投资控制风险；j为管理风险；k为运营维护风险；l为移交风险。

分别计算专家估计值概率的平均值， ，其中n为专家人数，n=10。专家估计风险为a的平均概率为4.5，同样可计算其他风险的平均概率。

按风险发生后对项目的影响大小，将风险划分为5个等级：严重风险（S），较大影响（H），中等影响（M），较小影响（L）和可忽略影响（N）。

按照风险因素发生的可能性，将风险概率分为5个档次：很高（S）：发生概率81%～100%；较高（H) :61%～80%；中等（M) :41%～60%；较低（L) :21%～40%；很低（N）为0～20%。

各种投资风险初估概率-影响矩阵如图2所示。

由图2可看出，按风险等级划分，l在N区域，即移交风险为微小风险；d、g、h在L区域，即设计风险、不可抗力风险、施工风险为较小风险；a、b、c、j在M区域，即环境与社会风险、经济风险、政策风险、管理风险为一般风险；e、f、i在H区域，即政府信用风险、合同和采购招标风险、投资控制风险为较大风险；k在S区域，即运营维护风险为重大风险。

PPP投资项目风险对策如表3所示。

1）运营维护风险为重大风险，主要是加强投标时财务指标，特别是投资内部收益率、资本金内部收益率、动态投资回收期、财务净现值等动态指标测算的精确性；同时对管廊项目等涉及较多利益相关者的项目要加强对项目实际情况的考察，严格按照识别利益相关者→分析利益相关者利益构成→分析利益相关者的重要性和影响力→制订主要利益相关者参与方案的步骤开展利益相关者分析。

2）政府信用风险为较大风险，很多PPP项目由于政府参股应出资本金部分无力支付、政府主导的征拆进展缓慢或政府前期立项、可研手续不完善导致项目举步维艰。应选择政府公信力较好的地区进行PPP项目投资，同时在PPP合同签订时应考虑最不利情况下双方的罚则。更重要的是从国家层面将政府官员的诚信纳入考核中。

3）合同和采购招标风险为较大风险，主要是加强对设计单位、施工单位、监理单位、第三方检测单位的招标控制，确保招标公平、公正、公开，程序合法，择优选择相关单位，严格审核合同条款细则。

4）投资控制风险为较大风险，投标前应提前沟通地方政府，早日介入项目总投资估算，特别要全面考虑工程建设其他费用、基本预备费和涨价预备费；积极沟通设计单位，加强设计概算管理，确保不超过批准投资估算10%的前提下尽量做大设计概算；加强施工图预算管理，规避审计风险，确保企业整体效益最大化。

本文采取从宏观SWOT分析，PPP业务波士顿矩阵分析，再到具体PPP业务的风险分析流程，结合某企业实际情况，评估相关风险等级并提出风险对策。

要确保PPP项目顺利实施，应重点关注运营维护风险、政府信用风险、合同和采购招标风险、投资控制风险。融资风险含在经济、政策风险中，为一般风险，与经济、政策、政府信用风险相关。同时，从国家层面，需规范PPP政策，制定高位阶的上位法，明确操作规则；禁止明股实债、小股大债，对资本要穿透式监管；财政承受能力管理要细化；研究制订适用于PPP的资本金制度，降低资本金比例要求；要将地方政府诚信纳入地方官员考核，对地方官员实行投资项目决策终身责任追究制。