我国城市土地利用中存在的问题及解决对策
党的“十九大”报告指出我国社会的主要矛盾已发生转变,人民群众期待更舒适的居住条件、更优美的环境及可持续的发展。随着我国城市化进程加快,建成区面积不断扩大,“大城市病”问题加剧,尤其在城镇建设中,占用耕地、城市土地粗放经营、土地浪费等问题日益严重,导致18亿亩耕地红线屡受威胁,土地资源供需矛盾日益尖锐,突出表现为经济社会快速发展导致的巨大建设用地需求与粮食安全、生态安全之间的矛盾。我国人多地少、土地资源稀缺,为满足人民群众的需求、保障粮食和生态安全,必须重视城市土地利用问题,集约、合理利用城市土地。
1 我国城市土地利用中存在的问题
1.1 城市用地规模失控
当前,我国正处于高速城市化进程中,城市人口数量持续增加,人口密度增大,导致城市的空间与资源供给无法满足过快的人口增长现状,城市用地不断向郊区和农村扩张,占用大量耕地,甚至挤占农业和生态用地空间。由于城镇建设占用的耕地大多位于城镇周边,自然条件和经济社会发展水平较好,粮食生产水平也相对较高,故给粮食生产造成的损失更大
1.2 城市用地结构比例失衡
根据自然资源部的2017
1.3 城市土地粗放经营与过度利用现象共存
在城市用地规模不断扩张的同时,城市内部仍存在大量的闲置土地及利用率过低的工业用地,即隐形闲置土地。在经济不发达地区,许多开发的写字楼、住宅无人购买,城市土地利用率极低,是典型的粗放型土地利用模式。我国经济发达地区如北京、上海,土地利用以高密度和高容积率为特点,城市中心地段价格高昂,直接导致土地的超强度开发。“大城市病”呈白热化发展态势,基础设施不堪重负,建筑配套绿地面积骤减,停车场、文体场所等公共设施面积缩水,人居质量降低,环境质量无从保证
1.4 地方政府过度依赖土地财政
我国的土地财政属于预算外财政,又称第二财政,指地方政府通过土地出让金满足财政需求。土地有几十年的使用期限,地方政府的这种做法是典型的只注重眼前利益的透支行为,下一届政府能从土地中获得的财政收入更少,使其仍采取土地出让方式满足财政需求。稀缺、有限的土地资源被无计划地随意处置、出售,与我国合理开发利用土地的原则相悖。在很多地方,第二财政早已超过第一财政,成为政府收入的主要来源。根据上海易居房地产研究院发布的《地方政府对土地财政的依赖度报告》显示,以“五税”加土地出让金的口径来计算,2018年,地方财政收入中土地财政收入占51.0%,与2017年相比,上升3.3个百分点,创历史新高,贡献了超过一半的地方财政总收入
1.5 城市土地市场管理不规范
一些地区为吸引投资,降低土地价格,为投资商提供多项优惠政策,甚至有部分地区实行“免费用地”来招商引资,这种随意处置土地、减免地价的行为导致国有土地收益大量流失。开发商趁着此番优惠,大量购地,却又无法合理地规划利用土地,造成了土地资源的巨大浪费。在招商引资的恶性竞争中,牺牲了大量土地资源
2 对策
2.1 确定合理的用地规模,限制城市用地盲目扩张
根据制定的规划有计划地投放土地,严格控制新增建设用地数量,限制城市用地盲目扩张。对于新的城镇建设项目,能利用存量土地解决用地问题的,就不应新增增量建设用地,要将外延式的城市扩张转变为内涵式的城市化发展。
2.2 增强城市规划的科学性,优化城市土地利用结构
城市规划是对城市未来土地利用的超前性计划和安排,是政府调节土地资源配置的重要手段,也是土地利用管理的重要依据。科学合理的规划可优化城市空间结构,合理的土地利用结构可达到社会效益、经济效益、环境效益的综合最大化,保持土地利用系统良性循环,以较少的消耗和投入获得更大的效益和产出。
2.3 节约、集约利用土地,挖掘城市存量土地潜力
本着节约、集约利用土地的原则,将重点集中于盘活城市存量土地上。旧城改造可充分挖掘老旧城区存量土地的利用潜力,提高城市土地利用率,置换低效的工业用地,提高单位土地产出率。逐宗调查、核实批而未供土地和闲置土地情况,采取有效措施清理批而未供土地,处置或收回城市内部闲置土地。伦敦政府通过设置关键绩效指标,对住房规划的执行情况进行考核评价,指标设置可鼓励规划实施者通过二次更新、旧房改造、盘活空置住宅等方式,充分挖掘新增住房的供应空间,确保存量开发任务落实到位[7],这对我国进行存量土地盘活具有借鉴意义。
2.4 规范地方政府行为,增强政府对于可持续发展的意识
在制度上,规定地方政府不得降低地价甚至“零地价”吸引投资,以免国有资产大量流失,需约束地方政府工作人员为了眼前经济利益的无节制卖地行为。在思想上,推动政府工作人员主动深入学习可持续发展理论,了解我国土地资源现状,形成节约、集约利用土地的意识,树立可持续发展的理念。
2.5 加强城市土地市场管理,完善土地相关法律法规
为使城市土地合理集约利用,要加强对城市土地市场的管理,如加强用地建设的事后监督及用地集约度与经济生态化评价,规范房地产开发商等土地使用者的行为,对闲置土地和浪费土地资源的行为要严厉打击,并予以一定处罚。通过制定相关的法律法规规范一级、二级土地市场的买卖双方行为。另外,有必要结合城镇存量用地特点,修改土地管理法律法规,构建存量建设用地更新的法律法规体系,以适应城市更新中土地资源的优化配置和土地关系调整的需要。
3 结语
目前,针对我国城市土地利用中存在的问题进行分析的研究较多,但结合最新的反映城市土地利用现状数据的研究较少。本文在已有研究的基础上,结合最新相关数据,分析我国城市土地利用中存在的问题,指出问题产生的原因,并针对性地提出切实有效的对策,为政府部门科学制定城市规划、合理利用城市土地提供参考。
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