长期以来，能源规划主要是一个部门规划或行业规划，与国土空间规划的联系不够紧密。随着能源对社会经济、环境、人民生活水平影响的加深，以及能源发展战略转型，能源发展已不仅是某个行业或部门要解决的问题，而与全社会的发展息息相关。能源政策的制定与实施应与城市的产业、交通、环保、土地开发等政策互相协调，在国土空间规划中纳入能源规划，在城市发展和建设中实现能源的优化配置和合理利用，是实现能源可持续发展战略的关键。

广州市编制的《广州市国土空间规划（2017—2035年）》，首次将能源规划纳入国土空间规划，意义重大。本文结合广州实践，对国土空间规划中能源规划的编制进行探索性研究，以期为其他城市提供有价值的参考。

我国新时代国土空间规划的使命是健全国土空间用途管制，维护国土空间开发的市场秩序；保护自然资源和生态环境，促进生态文明建设；优化国土空间开发格局，推动经济社会持续健康发展；推进空间治理现代化，维护国家安全和社会整体利益。国土空间规划作为综合性的城市发展政策，理应是能源规划的主要载体。

城市发展模式在很大程度上受能源供给和使用方式影响，主要体现在环境保护、土地利用、城市安全及经济发展等方面。能源规划是国土空间规划的基础和支撑，同时又对城市发展起限制和约束作用。通过编制能源规划，可更好地为国土空间规划提供依据。从单纯提供能源到主动分析能源对城市承载力的影响，提出对城市发展的限定条件和控制性因素；从一味追逐经济效益，到综合平衡经济效益和环境效益；从盲目追求能源使用水平，到合理利用能源，建设节约型城市。只有通过对能源承载力进行研究和评估才能做好空间、产业布局等国土空间规划的内容。

能源规划主要涵盖电力、燃气、热力、油品、煤炭及可再生能源，涉及能源生产、转化、输配到终端消费的各个环节。国土空间规划中能源规划编制的任务包括如下方面。

1）制定城市能源发展战略，保证城市能源供应安全。

2）协调能源发展与经济社会发展目标，保证国民经济和社会的健康发展。

3）综合协调各类能源工程规划，衔接平衡各类能源发展目标，指导各类能源工程规划发展。

4）制定规划期内能源供应的最佳方案，合理调整能源系统内部各部门、各环节的增长速度、比例和结构，实现能源供应的时间和技术等成本的最小化。

5）落实能源设施空间布局，对大型能源设施提出用地及走廊控制要求。

6）优化能源结构，落实节能减排措施，综合考虑能源、环境、经济发展的协调与平衡，实现低碳城市建设目标。

能源规划的目标就是使能源发展与经济社会发展目标相协调，保证国民经济和社会的健康发展。围绕规划目标，能源规划总体内容应包括： (1) 分析城市能源承载力，提出能源对城市发展的限定条件和控制性因素，以降低能耗、提高能源利用率为立足点，研究城市节能潜力，确立城市发展目标，为低碳城市建设提供技术支撑； (2) 基于政策、规范标准，对资源条件、基础设施、用能需求等进行初步分析，明确规划原则、目标及重点； (3) 研究经济社会发展目标、生态控制指标、CO2减排等约束条件和城市化率、能源强度、碳强度、总能耗、总排放量等约束指标； (4) 从低碳角度对城市空间结构、形态特征、交通系统、产业结构等进行重点研究和多方案比较，以确定最优方案。

具体成果包括： (1) 能源发展现状条件分析； (2) 能源发展趋势； (3) 能源发展指导思想、基本原则和目标； (4) 能源需求预测及管理； (5) 能源供应预测及保障； (6) 能源供需平衡分析； (7) 能源供应方案及空间布局； (8) 能源供应保障措施； (9) 规划管理与政策建议。

基于当前研究，按照能源规划技术框架思路，进一步将研究成果运用到《广州市国土空间规划（2017-2035年）》。

1）能源供给广州市能源资源总体匮乏，自给率低，属于典型的能源输入型地区。煤炭、石油、天然气等化石能源依靠外地调入和进口。本地可利用的能源主要为水能、太阳能、风能等可再生能源。

2）能源消费“十二五”期间，广州市年能源消费总量分别为5013.40, 5163.45, 5333.57, 5496.46, 5688.89万t标准煤，增速分别为5.0%，3.0%，3.3%，3.1%，3.5%，年均增速为3.56%，同期GDP年均增速为10.10%。

3）现状问题分析高碳化石能源消费比重较高，油品消费占广州市能源终端消费一半以上，清洁能源、新能源和可再生能源尚未全面形成规模化应用。能源结构需要进一步调整和优化，能源设施需要进一步补短板。本地支撑电源不足，电力自给率不到40.0%，一旦外地电力紧缺或输送通道出现故障，本地电力供应安全保障将受到严重影响。天然气供应尚未形成多路气源保障格局，部分区域燃气管网处于“孤岛”状态，未形成全域相互连通的输配体系。

能源发展面临生态环保压力、供应保障压力及总量控制压力。国家已明确对能源消费总量、能源消费强度进行“双控制”。广州地区能源消费总量控制工作刚起步，能源消费总量控制将在何种范围对广州市经济社会发展和民生保障产生何种程度的影响、约束和压力，需进一步关注、跟踪并提出系统性的应对措施。

供需平衡是科学推理、多方面权衡的过程，需重点考虑下述因素。

1）广东省下达对广州市的能源消费总量、能源消费强度“双控制”任务。

2）采用单位GDP能耗法、弹性系数法、地均法、单位面积能源指标法、人均日常生活能耗指标法等，分别对生产性能耗和消费性能耗进行预测。

3）统筹能源涵盖的各专项规划（电力、燃气、供热、石油等）预测的能源消耗量。

4）分析广州市可利用资源，并对广州市可供应能源进行预测及保障规划。

5）考虑国民经济发展与节能任务、生态环保要求，综合分析得出广州市能源消费总量控制目标值，同时反馈给各专项规划（电力、燃气、供热、石油等），修正预测值，指导各专项规划的编制。

综上所述，预测广州市能源供需平衡情况，得出广州市能源发展规划目标。

贯彻落实“四个革命、一个合作”，深入推进能源结构优化调整，提高清洁能源、新能源和可再生能源在能源消费结构中的比重，努力建设清洁低碳、安全高效、开放融合的现代能源体系。

实施能源消费总量控制，到2020年，广州市能源消费总量控制在6284万t标准煤以内，到2035年，广州市能源消费总量完成广东省下达的目标任务。

结合广州市能源资源禀赋、现有能源空间布局、经济产业发展特点和民生保障需要等，将能源生产、供给、消费布局等与广州市国土空间布局结合起来，形成能源发展空间总体布局规划。广州市能源发展规划围绕国土空间布局，形成由核心负荷支撑保障区、电力体制改革示范区、油气供给储备保障区、绿色能源推广先导区、若干新能源产业发展基地等组成的能源发展空间布局（见图1）。

明确了能源空间布局，制定广州市能源各专项工程规划的方案和图集，规划成果包含： (1) 电力输配电基础设施规划方案； (2) 天然气输配设施规划方案； (3) 供热、供冷设施规划方案； (4) 综合能源利用基础设施规划方案； (5) 交通领域能源品质提升和设施规划方案。

国土空间规划成为城市规划改革试点的新创举，在能源发展上升为国家战略的新背景下，将能源发展规划纳入国土空间规划显得意义重大。改变能源发展规划之前仅停留在行业发展规划层次的局面，积极纳入国土空间规划，实现其与国民经济、城市空间布局、环境、生态、节能等融合的新局面，发挥能源规划在城市发展中的重要作用。