崂山风景名胜区位于山东省青岛市东南部, 是国务院审批的第一批国家级风景名胜区, 素有海上“第一名山”的美誉, 作为青岛市13个重要功能区之一, 是中心城区内面积最大的生态斑块, 是城市安全格局的核心生态敏感区, 也是青岛重要的城市名片和旅游经济增长点 (见图1) 。

在不断发展过程中, 景区内社区由仅承担单一农副产品输出的城边村, 逐步发展为承接景区服务功能的“城边景、景中村”, 随着城市空间扩张, 演变为目前的“城中景、景中村”, 既包括乡村的生产和生活服务功能, 又承接城市与景区的功能外溢, 是景区内重要的服务集散地和旅游资源载体。

本规划包括位于崂山风景名胜区二级景区内的7 0个行政村, 总面积181.57km², 涉及沙子口、北宅、王哥庄等3个街道的管辖范围, 2018年末总人口为64610人 (见图2) 。

分析现状发现, 景区与居民社区存在相互促进与制约的发展关系。社区为景区积聚了深厚的人文底蕴, 也占据了大量发展建设空间, 目前村庄粗放的发展模式极易破坏环境, 景区生态保护与社区扩张之间的矛盾日益突出, 生态、产业、空间、风貌等多方面存在发展问题 (见图3) 。

风景名胜区范围与自然保护区、省级生态红线边界交错重叠, 规划范围内超过三分之二的社区涉及景区核心保护区域, 北宅街道社区几乎全处于水源保护区, 受多重生态要素制约, 景区内部发展空间严格受限, 社区人口正增长与允许建设量零增长之间的矛盾日益加重, 敏感脆弱的生态环境被日渐侵蚀, “景中村”夹缝求生存。

因景区、社区管理体制分离, 社区产业发展缺乏合理引导与资金支持, 业态低端, 各街道产业结构趋同, 同质化经营造成恶性竞争, 缺乏特色产业, 现有业态无法满足景区与城市居民的旅游休闲需求, 随着区域定位和自身发展需求不断提升, 社区亟需借力景区发展, 以促进产业模式转型升级。

景区规划、城乡规划、美丽乡村建设三大规划体系交叉, 现有上位规划过于强调景区的刚性保护, 缺乏对居民社区合理的发展引导, 长达10余年的规划编制过程导致规划时效性不足, 下层规划长期缺位, 规划与现实情况背离, 分级保护“一刀切”的减量调控要求难以实施 (核心区人口减少50%, 水源保护区人口减少40%) , 居民社区发展缺乏有效统筹, 激化自发性扩张建设, 加剧了景村矛盾。

社区环境存在配套基础设施滞后、交通荷载不足、本土文化流失、风貌杂乱无序等诸多问题, 社区建设方兴未艾, 人居环境欠佳, 无法满足居民现代化生活需求, 景区环保压力大, 有损整体形象, 社区基础设施建设迫在眉睫。

多重容量限制使崂山景区内乡村发展面临独一无二的特殊性, 社区发展何去何从?如何双向协调景村发展诉求, 耦合二者内在发展联系, 实现产、城、人文多方协调共融与绿色可持续发展, 是本次规划的核心任务。

坚持政策、区域、市场三大导向, 在绿色发展前提下, 规划以美丽乡村建设为抓手, 通过“内调产业、外显特色”, 因地施策为社区居民制定个性化产业发展路径, 以发展促保护, 景区建设与民生改善双管齐下, 探索适合崂山风景区的社区发展之道, 实现景村互惠互利、联动发展的共同目标。

打造具有“崂山气质”的美丽乡村新典范, 实现“生态环境美、基础设施好、文化韵味足、产业后劲强、百姓生活富、机制保障优”, 争创国家级省域美丽乡村建设示范区。

基于地理信息系统平台 (GIS) , 规划选取与区域内生态环境紧密相关的水域径流、林地、地形地貌、水土流失、土地利用类型等影响因子, 叠加自然保护区、水源保护地、滩涂、湖泊、湿地、陡坡、公益林等生态管控区划, 利用上述影响因子, 选取高、中、低3级评定指数, 综合分析区域环境敏感度, 以进行用地建设适宜性评价 (见图4, 5) 。区域内适宜建设用地面积为128.7hm², 较适宜建设用地面积为856.9hm², 同时将不适宜建设区 (生态高敏感区域) 连片划定为生态保护红线, 作为环境保护与发展建设的刚性约束与发展底线, 最终将适宜建设用地与水资源总量作为区域生态承载力上限, 通过“以地定人、以水定人”, 科学计算区域人口容量为5.5万人, 需向外疏解0.9万人。

规划范围内农村居民点众多, 区位、规模、特色、设施、产业等方面存在较大差异, 上位规划的“一刀切”减量缺乏与社区发展的关联, 且减量规模过大, 可操作性差。结合各社区的实际发展需求, 规划基于AHP层次分析法, 定性与定量结合, 科学系统地对农村居民点进行发展条件评价。

参考影响农村居民点发展的主要因素, 选取居民点用地条件、区位条件、社区规模、公共服务设施、旅游资源5个一级指标及18个二级指标, 对70个社区的每项指标进行赋值权重, 数值越高发展条件越好, 经过标准化处理与修正, 最终得到区域各社区的综合得分。根据得分结果, 优先减量存在生态安全隐患、发展动能不足的社区, 建设具有良好建设条件与发展基础的社区。在此评分标准下, 结合生态保护红线与居民满意度问卷, 将居民社区调控类型划分为搬迁改造型、严格控制型、生态恢复型、控制引导性、聚居发展型5种, 将超载人口作为近期调控目标, 上位规划要求作为远期减量任务, 进一步细化落实到每个社区。

从发展建设角度, 将村庄分为特色发展型、示范引领型、改造提升型: (1) 特色发展型以村庄核心资源为导向, 选取位于景区门户、节点等重要区位且能代表特色的社区, 作为未来建设重点, 自创引擎发展乡村旅游, 打造景区旅游新极核; (2) 示范引领型作为各社区组团的中心村, 是社区的服务节点, 为周边村庄提供全面配套保障, 也为景区提供补充; (3) 改造提升型以农业为主要产业发展方向, 突出乡土风情, 整体维持自然、乡土的风貌特色 (见表1) 。

在满足生态保护与减量要求的前提下, 构建“减、控、调、优”调控路径: (1) “减”基于居民点用地适宜性综合评价, 与生态红线冲突的居民点应优先减量, 搬迁位于红线以内的社区, 并修复其生态; (2) “控”对生态红线以外的社区严格进行总量控制, 划定村庄增长边界, 不允许新的用地和人口增长; (3) “调”在满足生态红线要求基础上, 基于上位规划人口的调控分区 (核心景区、二级景区、水源保护区) , 对居民点综合评分进行排序, 筛选各分区综合条件成熟的居民点, 细化减量调控指标, 作为近期调控目标; (4) “优”在近期分类调控基础上, 结合人口超载量, 对居民点人口与用地进行优化减量, 作为远期调控目标, 通过近远期调控结合, “以疏代堵”, 滚动式更新, 积极推动人口与土地流转, 为村庄与景区谋求发展空间, 实现景区保护和村庄发展平衡。

依据3种发展类型, 统筹景区发展需求, 围绕产业、文化、风貌、设施建设等对社区发展进行科学引导。

以区域产业结构协同为目标, 引导景区、社区产业联动发展, 依托三大产业发展策略, 构建景村一体的完整产业体系, 精准定位各社区的产业发展方向。

1) 三区联动、差异定位结合区域资源优势, 连片发展资源相似社区, 打造“山、海、田”产业格局, 实现“山水+、农业+、旅游+”多元产业融合, 形成滨海休闲区、田园健康区、山水体验区三大特色产业片区。

2) 七产融合、统筹发展以农业为本底, 以旅游为导向, 满足多元化、多层次、复合型的旅游需求, 带动区域经济转型和发展;挖掘一产资源, 延长产业链条, 作为旅游发展的基础, 引导传统农业向高附加值的精致一产、休闲一产、旅游一产转型, 形成以一产为本底的可持续产业链;调整二产产业结构, 植入有市场潜力的新型二产, 为片区产业发展注入新鲜活力以提高产业效益;塑造三产产业品牌, 提升品质, 创新业态, 丰富产业结构, 构建一个完善的业态聚集形式和载体;拓展六产产业维度, 开启“第六产业+互联网经济”的创新发展模式;植入互联经济, 拓展产业维度, 推进互联网与农业、旅游整体形成“一二三产+互联网”的社区发展体系。

3) 因势利导、分类提升在满足三大分区定位前提下, 遵循七产融合发展要求, 针对不同发展类型的社区, 提出产业分类引导重点。通过对特色发展型乡村旅游产业进行升级改造, 提出差异化的主题功能定位, 合理发展乡村旅游产业, 为社区植入造血功能, 扭转社区过度依赖景区的发展现状, 使区域由单一核心向“1+N”多核心产业空间结构转变, 以点带面, 引领全域产业升级 (见图6) 。

秉承“传承+创新”的设计理念与手法, 规划对历史沿革、物质文化、非物质文化资源进行梳理, 加大对物质文化和非物质文化的保护力度, 引入系统化、产业化、体验化、视觉化、创意化的创新理念, 形成“有历史、有乡愁、有创新”的文化发展格局, 展现崂山文化积淀与时代文化活力。结合3种社区发展类型提出分类提升策略: (1) 改造提升型注重乡土文化传承; (2) 示范引领型重点凸显新时代农村社区文化风尚; (3) 特色发展型融合创新要素并通过文化活化, 展现崂山独特的文化内涵, 让社区成为新旧文化融合、古今记忆传承的载体及“展现崂山气质、感怀青岛乡愁”的形象界面。

针对不同发展类型的社区, 提出“洁净美、和谐美、特色美”3步走的分类建设标准, 优先改善居民的基本生活环境, 再逐步对公共建筑与景观空间进行品质提升, 形成特色社区风貌。提升过程充分结合崂山区乡村特有的山地、平原、滨海等乡土特色风貌, 顺应山形地势形成“山海相融、群岛相依”的滨海乡村特色风貌, 围绕“村、路、山、水、田”, 运用本土化的材料与色彩, 延续崂山“红瓦、绿树、碧海、蓝天”整体风貌, 积极培育地域文化鲜明、宜居宜业的美丽村居建设示范村。

1) 建筑风貌针对民居、公建、商业等不同功能的建筑制定分类提升引导策略, 改善村民居住条件, 满足全新的产业业态功能需求 (见图7) 。

2) 景观风貌对社区整体环境、道路广场、绿化水系及重要节点空间提出具体整治提升措施, 全面改善人居环境。

3) 乡村风貌结合功能定位, 打造“一村一景”的特色主题景观, 营造“四季常绿, 三季有花”的高品质乡村风貌 (见图8) 。

连通区域性交通廊道, 构建完整的绿道慢行系统, 完善道路交通设施, 加强社区对外交通联系及与景区的互动;针对现有道路增加服务设施和形象标识, 提升道路两侧景观品质, 结合特色发展型社区策划多条特色游线, 构建多元游览体验;全面提升基础设施和公共服务设施, 创新融入海绵城市、清洁能源利用等理念, 实现设施的共建共享、高效利用, 从民生出发, 加强保护景区环境, 为美丽乡村建设保驾护航, 让社区成为风景区重要的服务驿站。

1) 特色发展型社区沙子口街道东麦窑社区位于核心风景保护区二级保护区交界, 毗邻景区旅游专用路, 处于大河东游客服务中心和流清检查站之间, 地理位置优越, 是南线进入景区门户的第1站, 社区产业方向与景区发展有着紧密联系。规划以“仙居崂山, 古韵墨窑”为主题, 立足当地文化, 挖掘生态、空间、产业及文化特色, 从“景观提升”“完善业态”入手, 促进社区产业向旅游职能型转换。一方面融入海洋、墨窑、石匠、茶、渔等文化元素, 突出社区原生魅力, 改善区域生态环境, 建设与“仙居崂山”风格相协调的美丽乡村景观 (见图9) ;另一方面积极调整产业结构, 通过引领性酒店带动整个社区产业发展, 结合区域的特色农产品, 适当引入果酱、花果茶制作、香薰SPA等新兴体验项目, 在全域旅游系统下, 丰富景区旅游业态, 完善旅游配套设施, 打造精品、高端的山居旅游度假示范村 (见图10) 。

2) 示范引领型社区沙子口街道周哥庄社区位于滨海公路S293两侧, 靠近城区与海信创智谷产业园, 有良好的配套基础设施。未来应优先配备公共服务资源, 产业方向以景区、社区配套服务为主, 承接城市产业功能外溢;以“和谐美”风貌为目标, 满足经济性和实用性, 统一建筑风格, 打造特色商业街, 提升公共景观空间, 展现新时代农村社区风貌。

3) 改造提升型社区北宅街道五龙村社区位于山区, 产业与配套设施相对薄弱。规划坚持以原有农业为产业发展方向, 做优“崂山茶叶”特色品牌, 同时依山就势发展生态观光、茶叶制作等体验业态, 借力景区, 引导游客分流;以“洁净美”为风貌标准, 优先对旧房、危房进行修缮提升, 改善村民居住条件, 完善基础设施, 整治村容村貌, 绿化、美化生活空间。

长效智慧, 创新绿色发展新机制

1) 创新管理体制, 通过构建公共政策框架、明确管理职责, 建立“城市管理和公共服务平台”, 全面保障美丽乡村建设, 使崂山区的城市管理工作信息化、精细化、标准化、常态化。

2) 针对居民点调控等核心问题, 提出科学的实施路径, 细化工作行动, 多部门协同, 确保建设顺利开展;同时制定就业和社会保障等政策措施, 包括1份稳定收入、1个好的配套设施环境、1份股权、1个培训岗位、1份社会保障, 构建5个“1”保障机制, 有效促进农民生产与生活方式的转变与提升。

3) 建立长效的生态补偿机制, 通过“政府与市场”联动、“资金与政策”结合的方式, 建立“利益相关者补偿”“生态保护成就与资金分配挂钩”等约束与激励政策, 推进生态保护补偿的制度化和法制化。

在统筹协调多个规划体系的前提下, 规划严守生态保护红线, 遵循景区保护发展优先的原则, 以人为本, 充分结合居民自身发展意愿, 创新提出“以生态为纲, 在空间总量和人口总量合理的基础上, 实现六大升级创新、自我更新”的崂山建设模式, 为风景名胜区内的社区发展探索新路径。