1 引言

近年来, 我国大量勘察设计企业在从事传统勘察设计业务的同时, 积极探索工程建设运作模式和组织方式, 开拓工程总承包、项目管理等新的业务领域。据统计, 全国勘察设计企业总业务收入中已有60%以上来自工程总承包业务。2016年以来随着住建部进一步推进工程总承包发展的若干意见的出台, 在浙江省率先开展工程总承包试点后, 又先后有吉林、福建、湖南、广西、四川、上海、重庆7个省 (直辖市) 开展工程总承包试点工作。设计企业在工程项目中的主导地位决定了设计企业处于行业的上游位置, 正因为如此, 设计企业被视为承担工程总承包业务的主要力量。工程总承包项目涵盖设计、采购、施工、试运行等阶段, 对承包商能力的要求是全方位的。设计企业主营业务是设计和咨询, 其能力在诸多方面与工程总承包业务的要求存在较大差距, 造成企业的风险从单纯的设计阶段延伸至项目建设的全过程。本文对设计企业承接工程总承包项目可能存在的主要风险因素进行分析, 并提出应对措施, 旨在为设计企业的工程总承包风险管理提供参考。

2 设计企业工程总承包业务存在的风险

2.1 法律法规风险

2.1.1 工程总承包的“法律地位”尚不明确

根据原建设部2003年发布的指导意见, 只要具有工程勘察、设计或施工总承包的资质即可承接工程总承包项目, 但这与《建设工程质量管理条例》 (国务院令第279号) 第十八条:“从事建设工程勘察、设计的单位应当依法取得相应等级的资质证书, 并在其资质等级许可的范围内承揽工程。禁止勘察、设计单位超越其资质等级许可的范围或者以其他勘察、设计单位的名义承揽工程”有冲突的嫌疑。

2.1.2 工程总承包相关政策法规缺失, 规范性文件执行效力差、各地政策矛盾冲突

我国现行的法律法规体系主要还是针对设计施工相分离的建设模式, 工程总承包建设模式在招投标方式、报价组成、施工许可、施工分包、行业监管审批备案制度、竣工验收和结算等环节仍然缺少相关法规, 或与现有法规相冲突。 我国在法律法规层面对于工程总承包以概念阐述和原则性规定为主, 有限的几个条款主要集中在《建筑法》第24、29、55条和《合同法》第272条以及《招标投标法实施条例》第29条, 因操作性不强, 实践中难以具体指导和规范工程总承包的模式和项目管理。 中央及国务院各部委对于工程总承包的规定基本以规范性文件为主。目前除去交通运输部发布的部门规章《公路工程设计施工总承包管理办法》 (交通运输部令2015年第10号) 以外, 中央及国务院各部委有关工程总承包的规定均以政策性规范性文件为主, 因规范性文件的法律层级较低, 不能形成统一规范工程总承包管理的作用和效力。 近年来随着建筑业改革推进工程总承包制, 各地关于工程总承包管理的文件均有密集出台。据不完全统计, 各省级政府根据中央的各有关政策文件制定发布的工程总承包规定的规范性文件多达25份之多, 涉及上海、浙江、福建、广西、湖南、吉林等16个省份。基于各地的实践不同、市场发展程度不同、管理角度不同等, 地方上关于工程总承包的规范性文件在相同问题上出现不同程度的冲突之处。

2.2 投标及合同签约风险

2.2.1 项目建设模式引导失败

工程总承包模式虽然在国际上、国内部分领域 (如石油、化工等领域) 已被广泛使用, 但在我国建筑工程领域的整体认可度还不高, 对于适合采用总承包模式的项目主要包括工期紧、专业性强、包含复杂工艺的工业建设项目和建设单位希望采用固定总价合同的民用建筑工程项目等, 需要在项目前期对建设单位进行适当引导。 目标项目的业主经引导有意向采用总承包模式, 承包单位因此投入力量进行项目前期配合, 但后又因建设单位对总承包模式缺乏足够认识、缺少类似项目的经验等种种因素而最终依然选择了传统模式, 那么对于承包商而言, 前期投入成本则无法收回, 对建设单位的引导过程及前期配合将给总承包单位造成损失。

2.2.2 投标资格丧失

在备受人们关注的“为发包人提供可研、设计任务书等前期咨询或设计服务的企业能否参与该项目的工程总承包的投标”问题上, 交通运输部在其部门规章和上海市地方政策中对此持否定态度, 发改委牵头的九部委制定的标准施工招标文件和标准设计施工招标文件在这个问题上也出现了从肯定到否定的转变, 而浙江、湖南等省则明确允许投标。招投标法规定项目的利益相关方 (如为项目提供过咨询服务的单位) 不得参与总承包的投标。 通常设计企业兼具工程咨询资质和业务, 给项目做可行性研究的情况比较常见, 若项目属于上述问题否定答案的行业或省市, 则中标可研业务的设计企业将失去参与工程总承包项目的投标资格。而往往做项目可研的设计企业对项目情况了解较为深入, 参与总承包投标中标的可能性更大。因此, 设计企业在投标可研项目还是总承包项目的问题上失策将是失去项目的重大风险。

2.2.3 投标报价水平低

工程总承包通常采用固定总价的方式招标, 项目发包时往往只有项目的功能要求和相关设备的技术参数要求, 而传统的施工招标一般采用工程量清单式的固定单价合同。设计企业往往缺少工程实施经验, 仅靠工程估算已远远不能满足工程总承包的投标要求。报价水平的高低决定了能否中标以及中标后利润的高低。设计企业在投标报价方面的短板是投标风险的重要体现。

2.2.4 合同不利条款多

工程项目招投标中, 招标人往往借助其强势地位在招标文件中拟好大部分核心合同条款, 从招标人角度出发拟定的合同条款经常出现对承包商不利的情况, 例如边界条件不明确导致承包范围扯皮、价格模式矛盾 (固定总价合同中出现按单价结算的条款) 、合同条款过于苛刻 (所有风险由承包商承担) 等等。 对承包商不利的合同条款在中标后还有机会调整, 那就是与招标人进行合同谈判, 有经验的承包商可以在该过程中争取到一部分不利条款的修改。但刚刚转型做总承包的设计企业往往缺乏合同谈判经验且疏于对合同条款的审核, 如此, 最终签订的总承包合同包含众多不利条款, 为日后的合同履行埋下隐患。

2.3 财务风险

2.3.1 总承包项目税种多, 税收策划不合理

工程总承包项目因包含了设计、采购和施工多种内容, 属于混合销售业务, 合同总价往往包含了工程费、设备采购费、总包管理费和设计费等内容, 具有多个流转税种, 同一流转税下也会涉及多种税率, 其税务购成较为复杂, 加之随项目所处的地区不同, 税收政策还会有部分差别。 设计企业原先主营业务均为服务类, 税种较为单一, 转型做总承包业务后财务人员若不提前进行税收策划, 即使项目利润很高, 也很有可能造成项目效益不好。

2.3.2 未建立资金管理体系, 导致企业经营入不敷出

工程总承包业务规模大, 投入多, 多数设计企业目前并没有针对总承包项目制定系统的资金管理体系, 部分总承包项目还存在着付款条件苛刻、企业垫资多等问题。一旦项目当地相关政策制度、法律法规发生变化, 企业极可能因为没有相应的策略措施及预案导致项目经营困难、工期延误、违约罚款等等。

2.4 项目管理风险

2.4.1 未进行项目评估或评估不仔细, 导致企业能力与项目要求不匹配

设计企业承接工程总承包项目, 通常将项目的重头戏施工任务采取“再分包”的方式交给专业施工企业, 而设计企业往往对施工缺乏经验, 对项目所需的资源和成本的预估很有可能不准确。对于拟承接的工程总承包项目, 如果设计企业对自身的能力以及项目所需的资源和成本未进行详细的评估和分析或评估失误, 在项目的实施过程中极有可能因为资源和能力的不足而导致无法按时交付的风险。

2.4.2 生产管控程度难拿捏

设计企业转型做总承包初期往往缺乏在质量、进度和安全管理方面的经验, 生产管控的重、难点把握不准, 若作为企业生产管理的职能部门对于项目的管控过多过严会妨碍总承包项目的进展, 但如果完全不参与管理又很容易使总承包项目处于管理失控状态。

2.4.3 分包商能力跟不上造成项目交付困难

设计企业做工程总承包, 施工、设备采购等内容均由具备相应资质和能力的分包商提供, 若作为工程总承包单位的设计企业选择的分包单位的资源匮乏、业务能力不足或供应商的产品供应能力跟不上, 会直接影响到工程建设进度和工程质量, 给设计企业的项目交付带来较大的风险。

2.5 人力资源风险

2.5.1 复合型人才短缺

多数设计企业在工程设计专业领域有比较雄厚的人力资源, 能从设计项目中抽调某一领域的技术型专家, 但管理一个总承包项目颇为复杂, 项目团队不仅要有设计、施工、采购等方面的专项人才, 还要有兼具施工、采购、法律、财务、造价、管理等知识和经验的项目经理或团队领导, 设计企业的复合型人才相对短缺。

2.5.2 施工技术力量薄弱

在建筑行业中, 施工企业掌握着施工技术的绝对优势。设计企业虽然在设计和咨询方面具备更高的专业水平, 但在施工管理方面往往非常欠缺, 缺乏资深的现场施工管理人员, 更缺少经验积累和传承, 由此而造成施工管理与设计衔接困难, 以及工时浪费风险等。

3 设计企业工程总承包业务风险应对措施

3.1 法律法规风险应对

3.1.1 通过组成“联合体”解决投标资质难题

针对“法律地位”不明确的问题, 对于原本无相应施工资质的设计企业, 可通过与具有相应施工承包资质的企业组成“联合体”, 共同承接总承包工程项目。当设计企业单独承接总承包工程项目时, 工程施工需以施工总承包的模式分包给具有资质的施工企业以便办理质量监督和安全监督备案。此时应避免按专业工程进行分包, 以防发生肢解发包的风险。

3.1.2 熟悉国家及项目所在地相关规定, 避免与其冲突

对于中标的总承包项目, 承包商应搜集国家以及项目所在地的相关规定, 无论是总承包合同中还是项目实施过程中均要避免与规定冲突矛盾的地方。与项目所在地行政主管部门积极沟通关于总承包项目各方面的管理标准也是避免违反政府监管要求的有效措施。

3.2 投标及合同签约风险应对

3.2.1 精准分析适合目标项目的发包模式, 项目引导有的放矢

为避免项目建设模式引导失败给企业带来损失, 设计企业首先需要在项目前期全面分析目标项目特征, 严格确认项目是否适合采用工程总承包模式, 其中项目特征分析可从紧迫性、工程规模、工艺复杂度、建设单位意愿等方面着手, 只有当项目确实有采用工程总承包模式的必要性时才有引导的必要, 否则将成为盲目引导, 风险发生可能性大大增加;其次应在项目可研批复或方案确定后及时引导业主进行工程总承包模式的招标, 以便于尽早介入项目, 避免前期不确定性的投入过多。

3.2.2 评估项目价值, 制定合理投标策略

设计企业往往更擅长于编制项目的可研和设计方案, 当项目确定采用工程总承包模式时, 设计企业需要对前期咨询项目与总承包项目两者不可兼得的情况进行利益权衡, 避免因小失大。总承包项目规模大、利润空间大, 可研和设计方案费用相较于整个项目投资仅为冰山一角。在法律法规有“前期咨询单位不得参与总承包项目投标”的规定的背景下, 企业应抓大放小, 放弃可研和设计方案投标, 专心准备总承包投标。

3.2.3 投标报价测算要精确, 防止实际成本超过中标价

为更好控制投标报价风险, 首先需要在工程投标过程中尽可能地细化设计方案, 对于重要的技术方案可以做到施工图深度以便于计算实际工程量, 其次对主要的设备和材料应根据技术方案在投标前进行充分的询价, 再者应建立施工分包和货物采购的合格供应商以便于充分利于专业资源快速测定价格。

3.2.4 合同条款审核需仔细, 合同谈判应重视

购买招标文件后, 及时提交公司法律部门进行审核并给予其充足的审核时间;投标时应结合法律部门梳理出来的风险点制定针对性的投标策略, 并充分利用招投标流程中的答疑环节让招标人明确招标文件中含混不清的条款;签订合同前与招标人进行有效的合同谈判, 向其提出明显不合理的条款与其协商, 争取合法权益;完成合同签订以后, 由参与合同谈判人员向项目部成员进行合同交底, 通过合同交底, 有助于项目部人员熟悉并有效执行合同, 进一步提升其合同意识。

3.3 财务风险应对

3.3.1 加强前期税收筹划和税务信息调研

企业可在参加项目投标报价前, 安排有经验的财务管理人员做好税收筹划, 加强项目前期调研, 熟悉项目需要缴纳的税种和税率, 如增值税及各项附加、所得税、印花税等, 有无减免税的优惠等等, 还包括个人所得税的有关规定。

3.3.2 合理筹划资金管理和项目内控管理

加强项目的资金管理筹划和项目内部控制管理, 确保项目资金按照内控要求规范运作, 防范财务风险;对于付款条件苛刻的项目, 可将业主的付款方式同步转移给相关的工程分包企业和设备供货单位;特殊项目可通过购买工程保险的方式进行财务风险的转移。

3.4 项目管理风险应对

3.4.1 提前做好项目评估

对于拟承接的工程总承包项目, 设计企业应提前做好承接评估, 包括项目的盈利能力评估、生产能力水平评估、建设单位资金到位程度和资金支付能力评估。

3.4.2 强化企业职能部门职责, 向项目提供全方位支撑

为完善设计企业的内部风险管控, 设计企业需要根据内部各职能部门的管理责职, 制定总承包项目从承接至交付全过程的整体业务流程, 以加强各职能部门对总承包业务全过程的风险管控;建立健全工程总承包项目经理负责制、安全生产责任制、成本考核和绩效考核制度, 并配备与业务相对的安全生产设施、质量检查仪器, 及时组织开展质量和安全教育与培训, 沟通和交流信息, 通过对项目实施过程中的关键流程和节点的控制使项目的建设全过程处于受控状态。

3.4.3 选择高质量长期合作供应商

应对分包商或供应商交付能力不足的措施:一方面从源头进行控制, 在进行分包商或供应商的选择前要从其综合能力、历史业绩、信誉等多方面进行评估, 通过合适的招标方式选择符合要求的分包商或供应商;另一方面, 日常工作中注意建立长期合作伙伴单位, 有过合作的分包商或供应商在对其管理上更能把控风险。

3.5 人力资源风险应对措施

3.5.1 扩充人才引进渠道, 设计职业多通道发展路径

工程总承包项目实施的特性决定了设计企业对复合型管理人才的培养需要创新人才引进渠道和选拔方式, 对于复合型人才的储备, 一方面需要扩充原有的招聘渠道, 将触角从行业内延伸到行业外, 尤其是一些本行业中稀缺的中高级项目经理人才, 如项目经理、采购经理等;另一方面为了更好地培养、吸引、留住人才, 需要进一步面向工程项目管理人员为其设计职业的多通道发展路径, 包括技术管理、项目管理、商务行政等。

3.5.2 内部提升员工施工技术知识, 外部加强战略合作

为降低设计和施工相脱节的风险, 设计人员需要在工程建设的全过程参与到项目管理中来, 设计管理要将采购阶段、施工阶段提前融入到设计过程, 逐步培养精通施工技术的设计人员以提高设计图纸的可“建造性”和“可生产性”, 真正发挥设计在工程总承包业务中的“龙头”作用;此外设计单位还可以与技术力量较强的施工企业组成战略合作伙伴关系, 共同进行工程总承包项目的管理, 以便发挥各自的专长, 做到利益共享、风险共担。