小城镇是城乡发展的重要纽带, 建设发展好小城镇是实现全面建成小康社会目标的重要手段。党的十九大报告提出乡村振兴战略, 而特色小镇建设正是关键着力点。自2014年浙江省首次提出特色小镇概念, 到住房和城乡建设部开展的两批特色小镇培育工作, 各地关于特色小镇的经营有诸多探索和实践, 但也暴露出一些问题, 最为突出的是特色小镇建设的经营模式尚不完善:部分特色小镇发展主要依靠政府, 未能充分调动市场力量参与进来, 发展的长效机制尚未形成。而研究特色小镇的经营模式, 再推而广之, 是又好又快推动特色小镇建设的必然要求。

当前关于特色小镇的研究甚多, 但与经营模式相关的研究较少。齐拴禄等 (2018) 认为, 特色小镇的运营来自于其运营理念的转变。一是运营主体的转变, 从政府主导转变为市场主导;二是运营客体的转变, 从土地为重转变为产业为重;三是收益模式的转变, 从土地收益转变为综合收益。在商业模式上, 特色小镇收益主要来自于土地收益、房产二级开发、城镇建设、产业项目与产业链整合等几个方面。宋家宁等 (2016) 认为应该依托资本对特色小镇进行整体运营。通过引入第三方主体形成一体化的运营平台, 结合不同专业机构的优势, 从战略规划层面实现特色小镇的整体打造。一方面, 采取PPP运营模式, 以企业为主导形成相关引导基金、引入相关政策资金, 形成新型城镇化建设基金;另一方面, 联合规划设计、产业运营商、建设运营商形成联合体与地方政府签订合同, 从建设、运营、管理等全流程进行特色小镇打造。当前我国已步入中国特色社会主义新时代, 谢海生等 (2018) 总结了新时代特色小镇的成功要素, 成功的特色小镇普遍坚持“政府引导、企业主体、市场化运作”的经营模式。

本文在理论研究和案例梳理的基础上, 总结出经营模式的内容包括界定参与主体, 归纳经营内容, 梳理典型模式, 分析收益来源和判断发展趋势五部分。

特色小镇是聚合政府、市场和社会资源的空间与平台, 政府资源利用小镇这个特有的空间载体与市场资源实现充分的协同合作。在特色小镇建设过程中, 涉及的参与主体主要有政府、企业和居民。

对于政府来说, 特色小镇是推进供给侧结构性改革和城乡统筹发展的重要平台, 它能有效推动经济结构优化和产业转型升级。政府的主要工作有:制定城镇发展规划, 进行城镇基础设施建设, 培育特色产业, 提供各项公共服务等。结合市场规律和政府工作特点, 开展经营工作, 形成有效推进特色小镇发展的运作架构。在特色产业的培育上:一方面, 做好产业定位, 依托资源优势和区位优势, 确定主导产业, 通过配备合理的产业链, 与其它产业形成有机联动;另一方面, 引导构建适宜的产业体系, 形成“特色产业+其他产业”的发展合力。此外, 政府还需做好公共工程建设工作, 给予扶持政策, 加强公共营销, 提供各种优质的公共服务。

特色小镇的经营过程离不开相关企业的参与。其参与经营主要有两种形式:

一是系统性参与经营, 全面参与小镇规划、建设、管理、运营全过程和多环节。一些大的企业主体, 具有从区域整体发展的高度, 将城镇发展规划定位、建设、特色产业构建和招商引资等流程全面结合起来的专业能力, 可以构建城镇发展与产业发展相结合的产城一体化模式, 形成企业投资、运作与项目开发的架构。在这一过程中, 企业系统性参与经营, 扮演着区域发展经营商的角色, 较为典型的是华夏幸福的产城融合模式。

二是部分性参与经营, 参与小镇规划、建设、管理、运营中部分环节和某些过程。通常情况下, 企业更愿意选择特色小镇中建设中的某一个流程和环节来参与经营, 其主要原因是此种方式相对来说风险较小, 并且更易发挥企业自身的专业化优势。比如只做招商, 或者只参与小镇的旅游管理工作。

特色小镇的开发建设对城镇居民生活水平提高以及周边农民就地城镇化都具有重要意义。对于城镇居民, 通过小镇基础设施建设和产业发展, 可以寻找更多更好的就业机会, 享受到更加完善的公共服务, 分享小镇发展的红利。而对于农村居民, 通过搬迁或务工等方式进入城镇, 参与消费、旅游或者其它业态的经营, 实现职业转换和就地城镇化, 从而完成人的城镇化。此外, 居民还可以参与到小镇的规划和管理之中, 通过公众参与的形式, 影响小镇规划定位和产业发展, 推动特色小镇建设。

特色小镇经营的主要内容既包括城镇发展规划、定位和相关基础设施建设;又包括特色产业的培育和打造;还包括发展所涉及的招商引资、对外宣传、日常运营维护和各项公共服务提供等工作。根据特色小镇发展实际, 合理确定各主体在小镇经营中的参与范围, 形成政府、企业、居民有机协调的分工格局。

特色小镇的发展初期是对整个小镇的发展目标定位, 要建成一个什么样的小镇?根据目标定位制定相应的规划, 再设计具体的方案。通过配套基础设施建设逐渐实现相应的规划目标和设计方案。在这个过程中, 制定小镇发展规划, 聘请设计团队等工作, 一般由政府来完成。可以是小镇政府;亦可是上级政府 (如市、县、区) , 从区域角度统筹协调。关于配套基础设施的建设, 政府部门委托代建方建设, 所需做的主要工作就是提出需求并监督和验收。

产业是小镇经济发展、人口集聚的重要支撑, 而特色产业是特色小镇的核心竞争力。关于发展特色产业, 主要有以下几方面的工作:特色产业的遴选、规划布局、引入培育等几项重要工作。选择什么样的产业, 既要考虑小镇的产业基础, 也要尊重市场需求。其规划布局, 主要是把握产业发展战略和空间布局规划, 确立阶段性发展目标。引入和培育涉及两块工作:一是引入特色产业集群, 强化产业辐射带动, 重在围绕特色产业链的工作;二是逐渐形成产业品牌, 增强特色小镇的产业竞争力。

一是招商引资工作, 应围绕特色产业而来。产业的招商既要与小镇发展相适应, 做到因地制宜、适应市场, 又要特色鲜明, 与产业关联度大, 经济带动性强。

二是对外宣传工作。如今已进入“IP”时代, 特色小镇的发展离不开对外宣传营销。对于文旅型小镇, 知名度和营销能力至关重要, 打造一个独有的“IP”是不可或缺的成功要素。

三是小镇的日常运营维护管理工作。对于具有文化旅游功能的小镇, 还需提供日常运营和维护管理等工作, 如景区管理, 这都需要专业化的运营团队参与。

四是提供公共服务。对于企业, 政府要制定各种符合市场规律的政策, 构建稳定的规则与预期, 做好各项行政审批服务以及落实产业、税收、补贴等政策;对于居民, 虽说产业可以聚人, 但服务好才能留人。让人在小镇工作舒心有发展、生活宜居有保障。

在理论分析和案例研究的基础上, 本部分尝试总结特色小镇的典型模式, 而不同类型的特色小镇应因地制宜选取合适的经营模式。因此, 首先需要明确两个概念。一是特色小镇的类型。根据特色小镇发展的要素需求, 可区分为内生型特色小镇和外生型特色小镇。其中, 内生型特色小镇发展主要依靠本地资源、文化、环境等要素, 特色产业主要依靠其特色资源发展形成;外生型特色小镇则主要依靠外来投资打造, 对区位、交通等要求更多。二是何为经营平台。经营平台是特色小镇进行经营的组织机构, 对要素组织、运营管理、收益分配等进行统筹;它可以由政府、企业或是两者合作的形式搭建。综上, 理论上关于特色小镇经营可以从小镇类型 (内生型, 外生型) 和平台经营主体 (政府主导, 企业主导和政企合作) 两个维度划分出六种模式。但在实践中, 其中四种模式较为典型, 详见图1。

对于内生型特色小镇, 它已经有一定的产业基础和特色资源, 需要在此基础上搭建经营平台, 常见的模式之一是政府主导这个经营过程。政府通过对独有的内生型资源进行挖掘和配置, 主导特色小镇的经营平台。关于小镇的定位、规划和基础设施建设, 特色产业引入和培育, 对外宣传, 甚至是招商引资过程都由政府来经营。形成这种政府主导模式的原因主要有两方面。一是, 政府较为强势, 在小镇经济社会发展过程中具有较强的主导力;二是, 很多小镇在发展初期需要较大规模的投入, 规划定位、基础设施建设投入等收益薄、回报慢。

湖南省浏阳市大瑶镇是典型代表。大瑶镇是世界上最大的花炮及材料集散中心, 具有花炮产业基础。在特色小镇经营中, 当地政府推动特色产业协同发展, 整合产业资源, 引导企业聚焦花炮特色产业, 形成烟花爆竹生产、烟花爆竹经营、原辅材料经营、包装印刷、造纸、机械等六大产业集群。通过加大基础设施建设投入, 将花炮元素注入城市建筑, 启动城市风貌塑造工程, 为小镇发展营造了良好的环境。

由于“乡财县管”, 镇级政府的财政实力有限, 并且在管理经营上相关专业化企业更具优势。但小镇规划、建设、发展、运营一系列流程都离不开政府的支持, 所以另一种典型模式是相关专业化企业与政府合作, 成立专门的机构 (平台公司) 经营特色小镇。在这个专门的机构中, 企业提供专业化技术服务, 政府对于小镇规划、基础设施建设提供一系列便利, 在对外宣传、产业发展中都依靠这个平台公司来经营。

在这种经营模式下, 平台由政企合作推动实现, 代表性的案例是乌镇。乌镇是典型的江南水乡, 地处江浙沪“金三角”之地, 具有发展旅游的特色资源。其经营成功, 离不开政企合作模式:中青旅公司的旅游资源、IDG (创业基金) 的资金实力和政府的政策支持共同促成了乌镇的成功。中青旅与当地政府合作, 带着产业做平台。经过多年的营造和培育, 乌镇已逐步形成了观光与度假并重、门票与景区内二次消费复合经营的商业模式。乌镇前期开发和后期的经营管理一体化, 使产业经营企业、小镇居民和经营管理方处在一个共同的管理平台。

对于外生型特色小镇, 它原不具有特色资源和产业优势, 完全依赖外来投资打造。一种典型的模式是:政府是重要参与者, 主导其建设、经营和产业培育全过程。以政府搭建平台, 再引入特色产业的经营模式具有一定的代表性。政府直接参与投资, 其行为对小镇建设、产业发展、投资者等产生直接影响的发展模式称之为政府主导模式。政府直接负责小镇的定位、规划、基础设施建设, 提供行政审批服务, 引进社会资本建设特色小镇。具体有三种方式:一是政府直接投资, 撬动社会资本进入;二是政府通过产业等各种政策, 鼓励社会资本进入, 帮助企业成长;三是政府搭建小镇产业发展和创新平台, 为企业创造转型和创新的环境。

浙江省杭州市的云栖小镇原本不具有特色资源和产业优势, 通过采取“政府主导、名企引领、创业者为主体”的经营模式, 取得了成功。政府通过腾笼换鸟、筑巢引凤打造产业空间、集聚产业要素、做优服务体系;充分发挥阿里云等行业龙头企业的引领作用, 输出核心能力, 打造中小微企业创新创业的基础设施, 加快创新目标的实现。此外, 政府和民企共同搭建平台, 以创业者的需求和发展为主体, 构建产业生态圈, 最终形成以云生态为主导的产业小镇。

特色小镇建设资金需求很大, 普遍存在短缺或没有落实的问题。农民进入城镇, 要住房, 要配建水、电、气、道路、排污等基础设施, 还要享受教育、医疗、养老等基本公共服务和福利, 完全依靠政府财政来推动不太现实。政府引导, 充分调动、发挥社会资本的作用, 由专业化企业搭建平台, 待平台成形后再引入企业的经营模式逐渐形成, 称之为企业主导的外生型特色小镇经营模式。

具有代表性的是华夏幸福公司的产城融合模式。在该模式下, 特色小镇与企业联合设立特色小镇的项目公司SPV, 企业向项目公司注入注册资本金与项目开发资金。通过特许协议, 项目公司作为投资及开发主体, 主导特色小镇的设计、投资、建设、经营、维护一体化市场运作, 着力打造小镇品牌;小镇政府履行政府职能, 负责决策重大事项、制定规范标准、提供政策支持, 以及基础设施及公共服务价格和质量的监管等, 以保证公共利益最大化。

稳定持续的收益来源是经营小镇的必要条件, 特色小镇经营过程实质上是各参与主体互利共赢的过程, 总的来看, 特色小镇的收益主要来自于以下几个方面:

从小镇层面来看, 随着基础设施不断完善, 外来投资注入, 会有利于产业和人口的集聚。随着产业和人口的集聚, 会产生更多的消费。这种消费既可以是产业对相关经营场所的需求, 也可以是人对居住消费场所的需求。其结果是:消费的增长会使经营场所租金的上涨, 进而带来相应的土地增值收益。它是小镇政府的主要收入来源之一, 也是支持小镇基础设施建设和公共服务的重要支撑, 但这绝不意味着特色小镇建设等同于房地产开发。

随着小镇基础设施建设和公共服务的不断优化完善, 特色产业和人口的集聚, 使得相关企业更加容易通过经营获益。并且, 特色产业链的形成本身也能带来产业的增值。对于纯产业主导的小镇, 其收益主要来源于企业的收入, 这是除旅游收入外的收益, 它是把产品运出去的收益;此外, 企业所缴纳的税费是政府收入的另一个重要来源。产业的经营同时也能给小镇居民带来更多的就业, 有就业就有消费, 消费反过来又会促进小镇的发展, 这是一个良性促进机制, 本身也是一种收益。

对于参与小镇规划、投资、建设、经营等过程企业, 其收益主要来自以下几个方面:一是咨询服务收益。规划、设计、咨询、融资、法律、品牌授权等服务将给参与企业带来收益, 这是提供各种技术服务企业的主要收益来源;二是建造收益。小镇的市政公共设施建设以及项目开发本身就有一定的收益, 若还能取得政府扶持基金、PPP模式以及银行政策性贷款, 则能够获得更加丰厚的回报;三是经营平台企业的专业化服务收益, 它可以来自于运营提成, 资本运作或者商业模式输出所带来的收益。

随着小镇的发展, 相关的旅游和餐饮等产业的发展, 同样能带来一系列的收益, 除了消费增加带来的土地增值, 还有旅游门票、餐饮住宿、商业经营等收入, 这在文化旅游型特色小镇中尤其典型。本地城镇居民和新转入城镇的农村居民能够通过就业提高收入;并且, 优质公共服务、消费需求满足、优美和谐的环境也可视为一种收益。

按照市场化程度由弱到强, 我国特色小镇经营分为非市场化、半市场化、全市场化三种主要形式, 每种形式都有成功的范例。随着新型城镇化进程的推进, 特色小镇的经营也出现了新的趋势:

我国城镇发展受到政府的强力干预, 政府主导的发展模式长期占据主导地位。政府全权负责投资、建设、经营, 或者政府负责投资, 委托经营商建设经营。这一模式适合财力雄厚, 经营能力强的政府。但是大多数政府并不具有雄厚的财力和专业化的经营经验, 所以并不适宜大规模推开, 不具有典型性。未来主要有以下几种趋势:

一是政府与企业合作。政府负责小镇的定位、规划、基础设施和审批等公共服务, 并通过市场化方式, 引进社会资本投资建设, 许诺投资方在一定时间段内拥有经营权, 到期后再归还政府。这一模式适合于财政相对有困难的政府, 优势是缓解了政府的资金压力, 劣势是所有权与经营权的分离、参与企业有短视动机, 资产回收后对政府来说仍然是一个较大的包袱。

二是由企业主导。由某一企业或多家企业联合完成小镇规划、投资、建设、经营, 通过政府购买或用户付费获取收益, 这个过程受政府的管理和监督。这一模式适合于资金实力雄厚、经营能力强的企业。由企业为主导的优势是减轻政府财政压力, 激发市场活跃度, 劣势是需要探索持续的盈利模式, 较为典型的是华夏幸福的产城融合模式。

三是以非盈利的社会组织为主体。比如在国外的一些城市, 由市民组建一个管理委员会, 进行管理和经营。它比较强调公众参与, 还需制度完善, 有待进一步探索。

长期以来, 土地一直是城镇经营中的主要对象, 也是政府财政收入的主要来源。但这一模式对小镇发展所带来的弊端逐渐凸显。一方面, 城镇的土地价值增值潜力不及大中城市;另一方面, 特色小镇的建设不同于房地产开发。随着国家对房地产行业政策的收紧, 越来越多的房地产商都向城镇经营商、产业经营商转型。但特色小镇的经营内涵却比较宽泛, 不仅要开发土地, 还要做小镇的规划定位、建设基础设施和配套、打造特色产业体系, 提供公共服务等。土地增值收益会抬高特色小镇的生产生活成本, 也难以解决长期发展问题, 因此加快特色产业发展, 提高特色产业的经营收益以及其他综合性收益等正在变的更加重要。

在传统的土地经营方式下, 以土地出让金为主要来源, 政府是最主要的收益方。而新形势下, 特色小镇的经营收益需要兼顾各方利益。外来投资通过参与小镇规划、建设、融资、经营服务等获得应有的收益;同时, 本地居民的利益也要得到保障, 形成小镇以长期可持续发展的动力。兼顾外来投资与本地利益协调, 力求相融互促, 才能实现特色小镇的良性发展。