改革开放初期, 利用世行贷款的能源、交通项目, 按照世行贷款规定首次在国内按照国际惯例开展了国际招标, 加速了我国招投标的发展。如鲁布革水电站按照国际惯例对引水系统工程实行国际招标, 在国内首次实行了工程招标投标, 打破了由主管部门指定承包商的做法, 建筑市场逐步开始引入竞争机制, 向市场经济体制转型。随后, 在不同的工程建设领域陆续参照国际惯例有关做法, 组织开展了工程招投标的尝试或试点, 各部委、省市陆续制定颁布了相应的招投标管理办法、规章和规范性文件。

通过早期摸索与试点, 国家正式启动招投标法的起草、审议, 并经全国人大审议后立法, 《招标投标法》于2000年1月1日实施, 《政府采购法》于2003年1月1日实施。随后, 国务院为纠正现行有关招投标规章和规范性文件中存在的问题, 组织进行了多次清理。在此基础上, 国务院于2011年12月20日颁布了《招标投标法实施条例》, 于2015年1月30日颁布了《政府采购法实施条例》。与此同时, 国家发改委等九部委共同编制了统一的《施工标准招标文件》。

招投标法、政府采购法已分别颁布实施近18年、15年, 施工标准招标文件也执行近10年, 在规范政府投资项目的招标采购行为方面发挥了重要作用, 起到了市场资源的配置作用, 总体助力了改革开放事业的推进, 期间也伴随存在造假、围标、串标及挂靠等诸多问题与不足。国务院及各部委积极采取了补充措施予以应对, 如2015年4月, 国家发展改革委、工业和信息化部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、商务部、国务院法制办联合制定的《关于建立清理和规范招标投标有关规定长效机制的意见》, 推进建立清理和规范招标投标有关规定的长效工作机制, 深化招投标领域“放管服”改革, 在规范和净化招标投标市场方面取得了积极成效, 促进竞争有序、统一开放招标投标市场体系的构建进程。

国家发展进入新时代, 面临新的发展任务与需求, 招标采购制度是社会主义市场经济体制的重要组成部分, 是市场资源有效配置的重要手段, 处在改革的前沿, 必须时刻保证制度的先进性、高效性, 通过深入改革解决所存在的问题, 方可有效助推国家建设事业往前发展。究其主要, 招标采购制度体系改革的必要性有以下几个方面。

招标采购制度体系作为国家制度体系建设中的重要组成部分, 在建设中国特色社会主义道路上, 实现伟大中国复兴梦过程中, 迫切需要一项与之匹配的制度体系, 能更全面体现中国发展的智慧版招标采购制度体系、规则、标准。

改革开放以来, 中国特色的社会主义市场经济得到了快速发展, 市场体系逐步走向成熟。新时代, 随着改革的进一步推进与扩大开放, 在现行的招标采购制度体系框架下, 已较难满足相关发展需求, 急需更完善的招标采购制度来提升更高效的招标采购活动, 并服务于高速发展的国家基础设施建设等各行业。

招投标法、政府采购法已实施近18年、15年, 多年以来的经验摸索、实践与持续改进, 也需进行深入总结、提升, 将有关优势做法进行集成, 弥补不足。同时, 过去已对涉及的招标采购法律、法规及规章进行清理整合, 相关交易中心 (平台) 也已开展有效整合, 积累了经验。如国务院层面, 已组织对招投标办法进行补充, 颁布实施了招投标实施条例、政府采购实施条例;原来各地方分散的工程、物资、政府采购、土地拍卖等交易中心已合并成立公共资源交易中心, 集中统一管理。

随着电子招投标的逐步深入推广, 招标采购模式将发生革命性的变革, 是全面推行改革的契机, 实施全新型电子招标采购制度体系的探索、构建、实践, 实现招标采购超越发展。同时, 国外招标采购制度先进的英国、美国等国家, 近年的基础设施项目仍使用过去传统的招标采购制度, 缺乏创新动力与意识, 在效率方面已凸显不足, 如能抓住电子招投标推广及国家大量的招标采购实践, 将是全新超越的一项机遇。

国家在招标采购制度方面, 与国外其它国家的单一模式有所不同, 现行是招标投标和政府采购分别立法模式, 均属于全国人大常委会审议颁布的法律, 两项制度颁布与发展时间相近, 分别形成了各自的配套实施条例、规章、规定, 以及相关标准文件范本。除政府采购额度达到公开招标的规定, 执行招投标法及其补充印发的政府采购招投标管理办法外, 其它均相对独立。与此同时, 国家在招标程序与规定方面, 对于世界银行、亚洲银行贷款项目, 明确执行其有关规定。

现行招标采购制度是在过去多种招标采购方式实践中, 借鉴国外成功经验, 不断探索、总结形成, 并在进行了多次清理、整合后, 逐步形成招投标、政府采购并行的制度模式。目前, 两种制度模式在实施过程中, 都存在各自的优势与生命力, 同时也存在不一致、界面模糊、部分规定重叠的情形。集中优势资源, 最大整合两项制度的优点, 减少管理界面, 强化制度与资源的总体统筹, 提议将招投标和政府采购改革整合为一, 由全国人大常委会按程序进行立法。

就现行的招标采购制度体系主要由法律、行政法规、规章三个层次组成, 第一层次是全国人大及其常委会颁布的法律;第二层次是国务院颁发的招标投标行政法规以及有立法权的地方人大颁发的地方性法规 (其中国务院颁发的招标投标行政法规优先于地方人大颁发的地方性法规) ;第三层次是国务院所属的部、委、局和具有行政管理职责的直属机构颁发的招标投标的部门规章以及有立法权的地方人民政府颁发的地方性招标投标规章, 具体见图1。

本着“放管服”的改革指导思想, 减少管理层级、界面, 提议在招投标和政府采购改革整合为一基础上, 同步调整为两个层次的制度体系。即第一层次设立招标采购法, 将第二层次涉及强制性的规定 (如招投标法实施条例部分条款) 纳入第一层次按程序进行合并立法;第二层次设立招标采购指南 (或规范) , 按照各类/各行业将涉及招标采购的程序性、评标 (审) 标准等, 由国务院或部委联合, 在系统总结过去经验的基础上组织编制颁发, 并进行持续改进, 具体见图2。

在招标、政府采购标准文件范本方面, 从早期各部委及行业各自制定招标文文件范本, 发展到国家发改委、建设部、财政部等九部委共同编制的2007年版《标准施工招标文件》的颁布实施, 以及各部委及行业在此基础编制补充专用条款的标准招标文件, 如交通运输部的《公路工程施工标准招标文件》 (2009年版) , 既统一规范了有关招投标具体程序, 又充分兼顾了行业及专业上的专用需求, 迈出了改革整合的步伐。针对在种类、专业涵盖面上存在不足, 特别是货物、服务类的标准文件范本, 国家发改委会同工信部、住建部等部委 (局) 在2017年共同整合编制了设备采购、材料采购、勘察、设计、监理等5个标准招标文件并印发 (发改法规[2017]1606号) , 于2018年1月1日起实施, 各部委在此基础同步编制了系列补充性质的标准招标文件。预计未来将会继续出台更多的标准招标文件。

根据改革整合的招标采购法、采购指南 (或规范) 等, 系统划分种类、专业, 在已有招标采购标准文件范本基础上修订、补充, 特别是评标 (审) 规则与标准。同时, 针对小型项目的招标需求, 编制更具针对性的简易招标采购文件。招标采购文件上分类注明强制执行条款、可修改的参考执行条款、自行补充条款。

公共资源交易中心是负责公共资源交易和提供咨询、服务的机构, 是公共资源统一进场交易的服务平台。2013年, 广州市政府常务会议审议通过《广州市公共资源交易体制改革实施方案》, 开展公共资源交易管理体制改革, 将招投标、政府采购、土地和矿业权交易、企业国有产权交易等公共资源交易项目整合成立广州公共资源交易中心。2015年, 国务院办公厅印发《整合建立统一的公共资源交易平台工作方案》, 明确了整合的重要性, 制定了整合目标与时间要求, 提出逐步推动其他公共资源进入统一平台进行交易, 实现公共资源交易平台从依托有形场所向以电子化平台为主转变。目前, 由于招投标法和政府采购法存在不一致的规定, 在交易平台出现了不少问题, 通过上述两法合一的改革, 理顺了有关法律依据, 将加快交易中心的有效改革整合。

国家发展改革委等六部委联合印发《“互联网+”招标采购行动方案 (2017-2019年) 》, 大力发展电子招标投标, 推行依法必须招标项目全流程电子化招标采购, 明确2019年实现招标投标行业向信息化、智能化转型。随着电子化招标采购推行, 交易中心及不少企业都已尝试研发建立了电子招标采购交易平台, 大胆开展了电子交易平台的摸索, 规范并加快了电子招投标的推广。借助招标采购制度及体系的改革动力, 结合有关摸索、试点情况, 强化顶层设计, 整合终端监督 (管) 的总控, 各分支交易平台兼容并入, 建立全行 (专) 业集成的电子招标采购服务平台。

紧随国务院机构改革和职能转变的步伐, 考虑到制度体系的时效性, 电子招标采购的实施安排与快速发展需求, 总体安排上, 提议利用3~5年的时间全部完成所有的改革工作 (包含试点) , 并顺利推广实施。借鉴各类标准招标文件整合编制的经验, 为了保证改革的实施, 初步梳理的主要措施建议如下:

根据此前多次清理的情况, 系统总结归纳现有制度优点、不足, 进行顶层设计, 编制改革总体规划, 以及制度体系、指南 (或规范) 、标准范本、交易场所、电子平台的全面整合改革实施规划, 形成系统的改革技术路线, 重点围绕更有效发挥电子招标采购为主导, 充分发挥、发扬过去制度优势, 引领未来发展方向, 实现跨越式发展。

国家过去各行各业的发展中, 锻炼及培养了一批既了解我国国情, 又熟悉掌握最新招标采购动态的招标师、专才、专家, 但是均分散在不同的行业或领域。为此, 提议国务院、国家发改委牵头, 各行各业的招标协会及咨询协会整合成立联合会 (或联盟) , 并充分吸收管理、政法类高校的研究力量, 集中优势资源保障有关改革工作的推进。

在总体改革规划及各实施规划的引领下, 首先组织完成招投标法、政府采购法的合并立法, 丰富有关法律条文。然后, 同步组织完成有关指南 (或规范) 、标准招标采购文件范本的编制, 并同步梳理公共资源交易平台 (或中心) 、电子招标采购平台改革整合障碍, 形成专案。最后, 待系列改革制度体系、指南、规则及标准全部完成, 实施“自上而下”的全面改革。

在招投标法、政府采购法的合并立法及有关指南 (或规范) , 可选择某省份或地区进行试点, 标准招标采购文件范本即可分别选取试点省份或地区的多个不同类型的项目进行试点, 及时发现不足并完善。在国内推广实施并持续改进后, 形成更适应新时代发展需求的中国版招标采购制度体系、规则及标准, 在粤港澳大湾区涉及港澳的项目先行先试并吸收港澳的意见, 然后借助亚洲基础设施投资银行等, 在“一带一路”发展战略实施中逐步推广, 率先在基础设施建设方面为世界贡献中国版的招标采购模式。

招标采购是项目管理/需求采购的主线, 是资源实现有效配置的重要手段, 是策划项目管理/需求采购的重要过程, 而不应是简单程序管理。招标采购制度体系是国家制度体系建设中的重要组成部分, 面临新时代的发展需求, 实施招标采购制度体系改革, 服务于国家发展战略实施, 助力“一带一路”战略。在实现中国伟大复兴梦的过程中, 实现具有中国特色的招标采购制度体系并实现走出去, 输出中国版招标采购规则及标准, 降低商业风险, 支撑更多企业更好地走出去, 实现可持续发展。