当前, 建设项目全过程跟踪审计已逐步得到落实和推广, 审计已经处于全过程参与施工项目的动态监督状态。工程投资项目是周期长、涉及面广、技术复杂的系统工程, 而工程签证的到位及其审查是工程项目投资绩效审计的重要切入点, 工程签证主要集中于工程实施阶段。由于受不确定因素的影响, 发生现场签证往往成为投资项目实施中的必然事件, 并在工程价款的最终结算中有所体现。结合近几年来高校项目工程审计工作实践, 不难发现“问题”签证的识别成为了投资项目跟踪审计与绩效审计工作中的重要环节。实时排查和鉴别工程签证存在的问题并对问题产生的原因加以分析, 从而规范“问题”签证, 将其隐患予以杜绝是投资项目跟踪审计中的工程签证亟待解决的现实问题。

1 工程签证存在的问题

近年来, 结合高校基建审计实际经验, 对工程签证中存在的问题进行梳理, 问题大致集中表现在以下几个方面:

1.1 签证内容存疑点

工程签证作为工程结算的主要依据之一, 必须要求其内容是真实可靠的。当前, 审计过程中发现的签证问题主要是集中在内容不真实或不完全真实方面, 工程量不准确甚至出现虚假签证。如某高校校园围墙工程, 为单层混砖结构, 工程签证中记录了因出现地基软化采取了深基础处理, 基础埋深达6米, 花房也为单层混砖结构, 基础处理方式为换填钢筋、夯2米厚片筏结构, 这类签证均属于违背专业常识的签证, 签证的真实性问题显著。

1.2 签证依据欠充分

签证依据存在的问题主要集中表现在大额签证, 比如, 某绿化工程审计过程中, 一笔回填耕植土工程量为15000立方, 涉及金额近50万元, 其中, 既没有明确具体部位也没有土方测绘资料, 对于此类问题国家和相关部门均有严格的具体规定。即对于合同范围之外的大规模土石方工程建设单位无权指定施工单位施工, 应该另外组织工程招标, 且应同时对超过一定规模的土石方工程实施专业测绘, 此类问题签证本身的真实性和必要性存在问题的同时, 其依据的缺乏更是显而易见。现实工作中建设单位往往认为只是资料不够完善, 并没有在深层次引起足够的重视。

1.3 签证要件不完整

签证资料缺乏必备的要件, 主要表现为只记录发生的工程量, 却未有何时、何地、何因的记录, 或者只有数量没有相应的计算公式、计算依据、计算过程和附图。此类不完整内容的签证无法充分说明签证事项的合理性和必要性。如在某图书馆改建项目的审计中, 有一张外墙涂料签证, 工程量为2000平方米, 但没有写明时间、部位、原因和涂刷的遍数, 后经调查取证, 得知此笔业务支出是该单位对职工家属楼进行的粉刷, 并以该项目名义办理工程签证。

1.4 签证代替施工方案和索赔审批

此类现象的发生大多集中于临时布设项目、施工机具的安放、土石方机械的选型、钢筋搭接方式等环节中, 以工程签证形式进行现场处理和变更。另外, 对涉及到经济索赔费用支出的停工、窝工、设备闲置等费用, 不按合同条款予以索赔, 而通过办理签证以防止双方损失进一步扩大为由蒙混过关, 此类问题均是项目跟踪审计需及时发现并予以纠正的易发问题。

2 问题产生的原因分析

导致以上“问题”签证存在的原因, 从全过程跟踪审计工作的角度, 以工程管理和投资绩效为着眼点加以分析, 原因主要有以下几个方面:

2.1 工程项目各阶段管理监督不到位

工程管理监督的欠缺, 在实际工作中的主要表现是:一是建设单位监管人员责任意识弱化。现实工作中对施工单位提出的签证申请没有履行认真审核把关的职责, 一味依靠监理意见而未现场核对其签证内容的真实性。二是建设单位监管人员不具备相应的工程专业知识, 导致话语权的丧失, 不能及时对工程签证进行专业判断和质疑, 并及时提出与实施相符的个人建议。三是建设单位没有针对性的工程签证制度规范要求和预案, 导致工程签证问题无规可循、无章可遵。四是责任追究欠缺, 长期以来对“问题”签证, 从业务上层面追究责任多, 而对管理责任追究少, 导致“问题”签证不断出现。

2.2 施工单位与建设单位的双方风险和责任划分不合理、不明确

合同双方的风险、责任没有明确与合理划分, 必然导致一些建设单位和监理单位缺乏合同遵循意识, 从而忽视对签证的审核, 特别是监理单位会错误的认为只要按照实际情况办理签证, 就不会存在过失和问题。很多工程承包单位就合同中明确规定的项目任务, 也通过办理重复签证给建设单位在客观上带来和形成损失和负担, 变相提高工程造价。比如, 很多固定价格合同, 均会明确规定不以市场价格波动予以调整结算价款, 但有些建设单位往往会在价格上涨后忽视固定价格合同的约束条款, 为施工单位办理签证, 从而调整材料价格, 变更结算价款, 而且是调涨不调降, 这此类行为的实质是把施工单位的合同风险转移到了建设单位, 项目跟踪审计必须及时发现和制止。

2.3 签证权限、签证范围任意扩大

对合同价款范围内的实质性项目组成内容, 如人工浮动工资、材料价格、议价项目本应以补充协议的形式另行约定, 并在合同条款中特别注明, 但建设单位由于自身对工程项目实施过程和知识经验的缺乏和不了解, 加之施工管理和监理存在的疏忽和不到位, 容易给施工方提供有机可乘的空子。主要表现为:建设单位在未征得审计人员意见的情况下, 以工程签证的形式对上述合同价格范围内组成内容加以修改, 这种行为严重违反了招投标法的规定, 审计应在跟踪审计过程中坚决予以制止和杜绝。

2.4 总体论证和施工规划存在缺陷是形成签证频繁变更的根源

就建设项目总体论证而言, 建设单位对施工项目总体构成不成熟, 直到实施阶段仍不断调整和完善, 必然产生大量的变更事项, 甚至出现工程量的大量追加, 在此情况下发生的签证充分反映和暴露出项目规划、投资决策和立项阶段的随意性, 大多典型的拍脑袋工程和政绩工程, 属于此类高发项目的范围, 其造成的投资浪费也是惊人的。 就施工规划存在的缺陷而言, 图纸控制价格等说明不够详尽, 设计单位因本身管理不到位, 缺少必要的细节和大样、节点图纸, 加上各专业间的配合不到位, 产生专业交叉冲突, 从而发生设计变更签证。当前, 工程设计行业重市场、轻质量的现象较为突出, 导致设计质量下滑趋势明显, 由于建设单位相应的专业技术力量无法予以识别和辨认, 大多没有能力去追究建设单位的责任, 造成设计缺陷导致的损失由建设单位买单的局面往往屡见不鲜。

2.5 工程签证高发, 建设项目把控不及时

改建扩建、建筑加固、二次装修和绿化提升工程是产生大量工程签证的高发建设项目。此类建设工程项目往往是在边使用、边设计、边施工的状态下实施的, 设计上不能一步到位, 并根据现场和工程进度实际情况实时更改修订施工设计内容, 必然导致大量现场签证的发生, 签证数量庞大、真伪难辨。此类现象往往是建设单位管理不到位、职能缺失所带来的后果, 是绩效审计披露的焦点问题, 也是项目跟踪审计加以防范的重点。

3 解决问题的对策及建议

工程签证就是在工程项目实施过程中, 建设方与施工方就需要调整和补充的事项, 在协商一致的情况下, 经双方签证盖章而订立的一种补充证明材料。根据跟踪审计的工作要求, 结合问题签证及产生原因的分析, 就现实工作中如何有效防止问题签证特提出如下建议和对策:

3.1 提升监督意识, 健全完善单位监督制度

针对导致签证内容不真实的原因, 签证如何做?怎样做?建设单位在对相关责任人加强政治思想建设、提升专业技能知识培训的同时, 必须及时出台规范性的制度性要求, 使得施工方、建设单位方有一个统一的签证行为约束规范和责任鉴定标准, 以利于出现问题后的责任追究, 可从制度根本上杜绝问题签证的产生。

3.2 明确各方管理监督权限和责任

以是否符合工程签证的管理程序和批准权限为主要抓手, 明确各方管理监督权限和责任。一是从签证程序的合法、合规性角度验证签证的真实性。签证是建设单位与施工单位在工程实施过程中, 对已签订合同的一种弥补或动态调整, 相当于补充合同。因此, 必须做到建设方、施工方和监理方三方现场代表签章齐全、真实, 做到签证形式合规、真实, 签证内容详实、可靠。二是主要判断是否存在超越合同范围的签证, 签证人是否有权签证, 签证程序和手续是否完备、真实, 签证的内容是否清楚、详实, 签证的字迹是否有所涂改等。如何签证均以是否脱离合同的计价基础作为判断其有效与否的依据。

3.3 确定工程签证作为结算的依据

经过双方共同认定的工程签证具有法律效力, 因此, 建设单位要根据为何变更对主张变更内容作出判断和分析, 分清原因确认变更是否应该作为结算依据。施工单位应该根据监理单位和建设单位共同签署的验收记录资料, 以及经跟踪审计对现场施工过程的证据资料的审核确认, 共同作为结算依据。

3.4 遵守合同约定的计量计价方式

工程计量计价方式是合同条款约定的主要内容。一是对于总价承包的建设项目, 承建方在投标价中应考虑所有的一切风险、责任和义务等全部费用, 此类施工项目除非发生设计变更, 无论施工单位如何组织施工, 总价均不得调整。因此, 建设方和监理方在无设计变更的情况下, 不得出具调整工程量和总价签证。二是合同中明确规定材料价格除品种规格发生变化外, 不考虑物价波动影响的情况, 在此期间因某些材料在施工期内涨价较多, 施工单位要求建设方予以调整, 建设方要严格遵守合同约定对此情况做出正确判断。 (3) 合同中明确规定了施工项目计费标准, 施工过程中建设方、施工方、监理方确定变更项目价格时, 要不得违背合同中规定的计费标准, 单独以工程签证的形式确定一些变更项目的价格。

3.5 严格核查确保签证内容与实际相符

核查签证内容主要包括两个方面的重点问题, 一是工程量的审核, 二是材料价格的确认。就工程量审核而言, 涉及到工程量的签证审计人员必须到现场逐项丈量、计算, 逐笔核实。特别是对装饰工程和附属工程的隐蔽部分应作为审计的重点, 因为这两部分没有图纸或图纸不详细、不规范, 而完工后的现场勘察又比较困难。材料价格的确认相对其他签证而言, 是比较困难的, 一般采取合同固定价款约定, 尽量不涉及因价格变动而出现的签证问题。