公共建设项目治理的初衷就是要激发项目组织代理人的积极性, 并协调项目各参与主体之间的关系, 使其为实现项目目标良好履约, 确保项目成功交付。然而, 项目治理不是一成不变的, 会根据项目的不同情境而有所差。Child的研究也指出项目治理机制交互作用具有情境敏感性, 治理机制交互作用的结果受到情境因素影响。然而, 在公共项目治理领域, 对契约治理与关系治理的核心要素合同与信任的交互研究中, 国内的研究学者们研都倾向于将中国情境作为一个笼统的代理变量, 因此无力解释不同情境下合同与信任之间不同的交互状态, 更无法就不同情境下治理策略的权变选择给出建议。本文基于情境的视角, 选择符合中国的具体情境并用切题明确的概念来刻画情境, 对这些情境进行直接的剖析与测量, 探讨不同情境下适配的治理策略。

鉴于公共项目的规制特征决定了契约治理在其中居于更为核心的地位, 因此无论何种情境下, 合同仍是缔约方保护自身利益的重要手段, 而信任则受到情境因素的影响, 二者的交互在缔约过程中呈现动态关系。据此, 本研究将契约治理与关系治理的互动更进一步细化为合同与信任在缔约全过程中的交互状态, 两者的互补效应存在着若干种不同的项目治理策略组合, 即强关系型治理策略、基于契约的信任型治理策略、基于信任的契约型治理策略以及强契约型治理策略。项目治理策略受到外部制度环境的影响, 因此, 进行项目治理策略组合类型选择时必须考虑中国情境的特殊性。发达国家和地区公共建设项目管理模式发展路径经历了“中央集中采购模式—各部门分散采购模式—公私伙伴关系”的转变。在这一转变过程中, 政府职能逐渐减弱, 由公共建设项目的“提供者+生产者”向提供者转变。中国公共建设项目管理模式演进路径在政府职能转变上具有相同的发展规律, 可以从交易结构和交易对象的属性两个维度来描述公共建设项目的情景因素:

(1) 自2014年以来国家发改委和财政部积极推动PPP模式, 我国公共建设项目的交易结构由传统的完全由政府主导投资模式逐步向政府与私人部门共同参与的混合模式转变。所谓交易结构是指买卖双方以合同条款的形式所确定的、协调与实现交易双方最终利益关系的一系列安排。而狭义的交易结构一般指的是项目的股权结构及收益实现方式。因此, 从建设项目的交易属性出发, 结合公共建设项目交易结构的发展变化, 将政府直接投资与政府间接融资产生的对承包人或社会资本激励效果的不同作为影响公共建设项目治理策略选择的情境因素之一。

(2) 建设项目作为一个临时性社会网络组织, 参与方之间已经不是纯粹的经济交易, 而是伴随着一定的关系或社会属性, 参与方之间合作的过程中会考虑交易对象的企业性质, 即交易方是国有企业还是民营企业。文献研究表明, 对于公共建设项目, 不管是传统建设模式还是PPP模式, 民营企业与国有企业在参与公共建设项目的门槛标准确实存在异同。甚至由于现阶段法制、制度及人们在经济体制改革下形成的传统意识形态等, 使得民营企业在许多情况下在市场竞争方面无法和国有企业获得同等待遇, 如面临稀缺资源的获取、壁垒行业的进入及政府政策的支持等。因此, 可将承包人或社会资本是国有企业还是民营企业作为影响治理策略选择的情境因素之一。

本研究目的是在确定影响治理策略权变选择的情境因素的基础上, 探索情境变量对治理策略的影响路径、作用机理及与治理策略类型的匹配关系。因此, 首先要构建情境因素与公共建设项目治理策略匹配性分析框架, 从交易维度出发, 将交易结构表现出的政府直接投资或间接投资作为影响治理策略的情境因素;从公共建设项目的交易对象出发, 将承包人或社会资本为国有企业或民营企业作为影响治理策略的情境因素而构成组合情境因素, 探讨组合情境因素对关系行为在缔约全过程中嵌入状态的影响, 从而影响合同与信任二者间的交互形成的不同类型的治理策略, 进而建立组合情境因素与治理策略类型的匹配关系。

其次, 进行案例选择。通过研究方法的比选, 本文采用案例分析的方法, 结合课题组前期掌握资料和参与项目程度, 选取四个能够从本质上区分不同情境因素的项目, 见表1。

对于案例资料的收集, 研究主要收集到了一手资料和二手资料。为使研究的效度得到保证, 研究采用多重证据收集方法, 并在各证据之间建立证据链以提升效度。研究基于多重证据相互印证的考量, 所获得的证据包括采用开放式访谈、实地跟踪等获得的一手资料, 以及案例实施过程中形成的合同文件、针对案例的相关报道、专家对案例的评价与解读、针对该案例进行分析的文献等二手资料, 保证多重证据的一致收敛性。同时, 进行资料收集与分析的过程中, 如果遇到相互矛盾或不完整的证据链, 会针对相应的证据漏洞进行验证与查验, 同时深度挖掘已获得的资料, 保证研究效度。

项目A某新校区图书馆项目由政府直接投资, 该项目的承包人是天一建设集团有限公司, 为民营企业, 承包人只负责项目的建设任务, 不参与项目任何的决策过程。业主方与承包人形成典型的委托代理关系, 不能达到相应的产权激励, 业主方出于对民营企业的惯有认知, 对企业实力、社会资源、社会责任等的不信任, 对采用关系治理持怀疑态度。因而业主方只能采用严格的控制手段约束承包人, 防止承包人发生机会主义行为和风险回流, 业主方会将上一个项目的经验带到下一个项目, 不断对合同进行完善, 以制定越来越严格的合同, 从而尽可能将不确定性降到最低, 保证工程质量。缔约前业主方在对承包人选择时, 完全依照法律及资格审查标准;在合同缔约阶段业, 合同越完善、越严格越好, 才能在遇到问题时最大程度地保护己方的利益;履约阶段双方虽然存在沟通交流、提供合理化建议等关系行为, 但上述关系行为的嵌入以承包人单方的关系行为嵌入为主, 业主方在制定治理策略过程中更依赖于合同的控制功能。

综合以上分析过程, 建立情境组合因素与治理策略类型的匹配关系:政府直接投资的公共建设项目, 若中标人为民营企业, 业主更愿采用契约型治理策略。

某省S号线地铁工程属于政府直接投资, 承包人在项目结束后不会获得项目产权, 政府业主方出于产权激励效果较弱的考虑, 将在承包人确定之前提出对承包人强控制的要求, 并强调依靠严格的合同保障自身和公共利益。

业主方在确定中国中铁为中标人后表示, “中铁集团是大型国企, 具有极强的专业能力和较高的社会责任感, 工程质量肯定可以满足要求”。因此, 业主方出于对中铁集团国有企业的能力信任和制度信任, 愿意与承包人签订具有适应性及协调性功能的合同, 并以合作共赢的思想与承包人展开合作。

缔约前业主方在对于承包人选择时, 将符合标准且与业主方有过良好合作经验作为综合评审法中重点考察的标准之一;在合同缔约阶段, 业主方出于对承包人是国有企业的能力、信誉等方面的信任, 同时考虑自身利益及项目完成达到双赢, 愿意与承包人签订灵活、具有柔性的合同。双方通过信任强化合同的柔性及协调功能, 在履约阶段通过合同结合关系的手段防范问题。

综合以上分析过程, 建立情境组合因素与治理策略类型的匹配关系:政府直接投资的公共建设项目, 若中标人为国有企业, 业主更愿采用基于契约的信任型治理策略。

固安工业园区属于政府间接融资, 社会资本不仅承担项目的建设, 还承担项目的投资、运营等环节, 社会资本“拿自己的钱给自己办事”, 这种产权结构起到了良好的激励效果, 有利于促进政府方与社会资本方形成利益共同体。

访谈时, 业主提到“华夏幸福作为专业的开发区投资运营集团, 对他们的实力我们毫不怀疑, 但这是个民营企业, 逐利是企业的本质, 为保险起见, 还是要通过合同把该规定的规定清楚。”因此, 业主方仍将合同作为双方权利义务的保障, 并与承包人签订责权利清晰、界面明确的合同。

缔约前业主方在对于承包人选择时, 完全依照法律及资格审查标准选择承包人;在合同缔约阶段, 由于项目不确定性大, 为保证后期执行过程中有据可依, 合同中对各个阶段的商务条件、权利义务给予了明确规定。同时, 业主方出于对社会资本方专业能力和产权激励的信任, 信任社会资本方不会采取机会主义行为, 愿意以双赢合作的思想开展与承包人的合作。在履约阶段, 华夏幸福通过一系列战略性的眼光和多赢的举措进一步建立了与政府方间的信任关系, 关系治理成为治理策略的重点, 双方通过契约治理提升了信任, 并在履约阶段嵌入关系行为。

综合以上分析过程, 建立情境组合因素与治理策略类型的匹配关系:政府间接融资的公共建设项目, 若中标人为民营企业, 业主更愿采用基于信任的契约型治理策略。

安庆市外环北路建设项目属于社会资本融资, 社会资本同时承担融资与建设任务, 并负责该工程11年的运营期, 这种产权结构激励社会资本方严控工程质量以减少运营期的维护成本从而增加利润, 业主方也基于对社会资本的产权激励增加了对社会资本方的信任程度。

“北京城建是个国有企业, 一方面具有较强的社会责任, 另一方面, 他们也干了很多大型项目, 像国家体育场、首都机场第三航站楼等。他们在承接这些项目的过程中一定积累了丰富的市政工程建设管理经验, 具有极强的社会信誉。同时, 我们还与北京城建签订了战略合作协议, 与北京城建合作, 我们非常有信心做好这个项目”。因此, 政府方在该项目实施伊始就考虑到社会资本方的利益诉求, 采取将建设与融资一次招标的方式。政府方也非常重视彼此间信任的建立, 通过分别建立政府方和社会资本方的履约保障机制解决各自的后顾之忧, 并积极配合社会资本方, 双方达成了一致的项目目标, 形成了良好的合作关系。

缔约前业主方在对于承包人选择时, 业主方考虑了法律、资格审查标准及过往的合作经历, 认为北京城建具有极强的社会信誉及竞标条件;在合同缔约阶段, 政府业主方出于对北京城建国有企业性质的能力信任及对社会资本方产权结构激励的制度信任, 建立了绩效指标考核机制, 激励社会资本方良好履约;在履约阶段, 经过一系列共赢机制和相互合作制度的安排, 政府方与社会资本方以相互信任的状态展开工作, 达到了理想的合作状态, 业主方更多依靠双方信任防范问题。

综合以上分析过程, 建立情境组合因素与治理策略类型的匹配关系:政府融资的公共建设项目, 若中标人为国有企业, 业主更愿采用关系型治理策略。

对于政府直接投资的公共建设项目, 一方面, 承包人只参与项目的建设过程, 而项目后期的运营与收益等与承包人无关, 承包人不拥有项目任何阶段的产权, 其产权激励缺失, 使得政府方担忧承包人利用契约的不完备性敲竹杠, 导致对承包人的不信任, 更倾向于通过合同来保障自身利益;另一方面, 政府直接投资的公共建设项目, 缔约方之间多了一层委托代理关系, 产生了对代理人的激励问题和委托代理问题, 进而促使业主方通过风险分担机制、报酬机制、选择机制、问责机制等契约治理手段降低承包人的道德风险。因此, 政府直接投资情境下, 正式的合同占据主导地位, 在合同中明确各方责任和角色、预期目标、规则要求、处罚条款和争端解决程序, 以降低因产权激励缺失及委托代理引起的机会主义行为和寻租风险。

社会资本融资情境下, 社会资本为公共建设项目进行了专用性资产投资, 帮助政府解决财政紧张的难题, 与政府方之间发生了“套牢”效应, 促进了政府方对社会资本方的信任。政府方则提供给社会资本方公共建设项目运营阶段的产权并提供运营阶段收益保障的承诺, 双方共同进行产权结构的分配与决策, 对社会资本方形成了良好的激励。若项目采用社会资本融资, 业主方与社会资本方形成了以信任与合作为特征的项目关系类型, 缔约方更乐于彼此组建成充满信任与责任感的合作团队。在兼顾双方利益前提下, 业主与承包商可以明确共同的目标, 建立完善的协调和沟通机制, 以实现风险的合理分担和争议的友好解决。

综上, 如果项目是政府直接投资, 契约治理居于治理策略的核心地位;如果项目是政府间接融资, 业主与社会资本之间形成伙伴式合作关系, 项目治理策略组合的必要条件是双方信任关系的建立和维持。合同缔约阶段通过严密清晰的合同来约定双方权益形成初始信任。

经济体制转型背景下, 与民营企业相比, 国有企业获得资源的能力较强, 且肩负着社会公共目标, 也会进一步对其形成“软约束”。同时, 部分公共项目选择的承包人或社会资本方与政府性质的业主方之间属于行政隶属关系, 业主方可以通过科层治理方式管理承包人。因此, 国有企业情境下, 业主方治理路径应以关系治理为基础, 基于双方的互信, 在合同中注入动态的、共赢的风险分担方案, 注入调整条款明确部分风险发生时的应对程序和原则, 通过沟通、互动、合作等形成一个双方都满意的方案, 并转化为应对不确定性的合同柔性条款。

由于制度安排的缺失、法律机制的不健全及人们对国有企业与民营企业固有意识形态的偏差等因素, 使得中国情境下的民营企业受困于政策和制度上的不平等待遇, 在社会资源、行业壁垒及国家支持等方面面临的困境远高于国有企业。因此, 若承包人或社会资本为民营企业, 业主方倾向于通过法律、规则及制度化机制明确双方的责任、权利、义务范畴, 在事前拟定严格、正式、详细的契约约束彼此的行为作为保障措施。

综上, 如果政府业主选择与国有企业合作, 那么治理策略组合的路径是通过缔约双方较高的初始信任促进合同在控制和激励之间的平衡, 签订更能体现合理风险分担及柔性的合同条款;如果政府业主选择与民营企业合作, 那么治理策略组合的路径是通过完善法律环境和合同为参与方提供履约保障机制, 在履约阶段嵌入关系行为营造信任氛围, 促进合同履约效率提高。

基于四个组合情境下项目治理策略组合的案例分析, 回答了“在何种情境下适宜采用何种治理策略”这一问题, 为公共项目的政府业主方提供了项目治理策略选择和优化的路径。如图1所示。

根据跨案例分析结果, 本文从项目交易维度入手, 站在政府业主的立场上, 从合同及信任两个角度给出治理策略优化的建议:

(1) 政府直接投资的项目治理策略以合同控制为主, 双方信任为辅, 优化建议如下:一是提倡合理风险分担机制, 在合同缔约时注入事后可调整风险分担、转移控制权的条款, 确保公共建设项目绩效目标的实现;二是在考察承包人风险控制能力的同时, 不能忽略双方信任关系、社会资本等因素对风险分担机制的影响, 可通过建立承包商目录、公布承包人声誉等级等措施提升双方信任水平, 促进风险分担机制的实现。

(2) 政府间接融资的项目治理策略更注重交易双方的信任培养, 以合同辅以持续的信任, 优化建议如下:一是通过制定有明确责权利划分的合同, 保护缔约双方权益, 不仅要对项目建设的工作范围进行界定, 更要明确项目建设和运营期间的风险和责任承担问题, 从而建立双方的初始信任, 提供信任初速度。二是履约过程中, 不断提供信任维持和提升的加速度。此时更应关注合同的激励和协调功能的实现, 即非严格依照原先签订的合同进行风险再分担, 而是在项目实施过程中, 依照项目风险的不确定性程度对风险进行合理再分担。三是政府业主方应转变“高人一等”的姿态, 认识到信任、沟通、合作等非正式机制对项目成功的重要作用, 从而与承包人顺利建立信任与合作关系。甚至可以将信任机制融入合同范本, 促进我国合同范本的丰富与完善, 促使政府与社会资本方进入长期互信通道。