2017年11月16日, 财政部办公厅发布《关于规范政府和社会资本合作 (PPP) 综合信息平台项目库管理的通知》 (财办金[2017]92号) , 强调未建立按效付费机制的PPP项目, 不得入库。包括以下情形:通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报, 但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的;项目建设成本不参与绩效考核, 或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%, 固化政府支出责任的。经过整改后, 目前通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报的PPP项目常见的按效付费机制有两种:

一种是对建设期和运营期分别进行绩效考核, 建设期绩效考核侧重于项目的施工管理、项目建成后可用性的考核, 对考核结果不满足要求的直接罚款或在可用性付费计算基数中扣除, 此种方式有助于督促项目公司在建设期严格把控项目产出, 提供可用性较高的产品服务。但是在实际操作过程中, 建设期虽然对项目将来可用性有重要影响, 但项目公司仍可以通过在运营期进行完善提供优质的公共项目服务, 因此根据建设期考核结果直接罚款或从可用性付费计算基数中扣除的合理性有待商榷。

另一种方法是将项目整体考虑, 建设期不再设置绩效考核, 进入运营期后对项目的运营维护情况进行绩效考核, 将项目建设成本的30%及运营维护费与运营绩效考核系数挂钩。此种方法操作直观简便, 但在未进行建设期绩效考核的情况下就将70%的建设成本固定支付给项目公司, 使得项目在建设期结束后, 能否提供具备较高可用性的公共服务产品存在较高风险。针对此类情况, 部分项目将运营期绩效考核结果与建设成本的挂钩率提高到100%, 但大部分社会资本方在投标阶段难以响应, 导致项目流标的风险升高, 因此采用此种方法时挂钩率如何确定仍需要深入研究。

因此, 目前在项目操作过程中仍缺少一种与绩效考核有效结合的按效付费模式。本文拟在前述两种方法利弊的基础上, 探究一种新的按效付费模式, 并通过实例分析计算, 对比按效付费前后政府财政补贴的差别, 以完善现有按效付费方式的不足。

结合现有两种按效付费模式的利弊, 本文提出:在项目建设期阶段, 对项目进行建设期绩效考核, 用以评估项目建成后可用性及项目公司当前阶段履约能力;根据建设期绩效考核结果, 调整可用性付费与运营期绩效考核结果的挂钩率。在项目进入运营期后, 每年对运营情况进行绩效考核, 结合运营期绩效考核结果及可用性付费与运营期绩效考核结果挂钩率对项目公司支付财政补贴。运营期内, 可用性付费与运营期绩效考核结果挂钩率根据前三年运营期绩效考核结果的平均值进行调整。

假设采用《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》 (财金[2015]21号) 中政府付费模式, 则按效付费模式计算如下:

式中:A为当年运营补贴支出数额;A₁为不需要与运营期绩效考核结果挂钩的运营补贴;A₂为需要与运营期绩效考核结果挂钩的运营补贴;A₃为运维绩效付费。

式中:B为项目全部建设成本, 根据决算值确定;i为合理利润率, 由社会资本投标报价;r为年度折现率, 由社会资本投标报价;n为财政运营补贴年份, 取值为1～N;N为财政运营补贴周期;k为运营补贴与运营期绩效考核结果挂钩率。

式中:B、i、r、n、N、k含义同上, w为运营期绩效考核系数。

式中:i、w含义同上, C为年度运营成本。

运营补贴与运营期绩效考核结果挂钩率在合作期内进行动态调整, 在满足财办金[2017]92号文中对挂钩率最低30%要求的前提下, 将考核得分进行分档, 得分所处分档越低, 挂钩率提升越大, 当绩效考核得分低于60分时, 认为当前阶段项目不足以提供公共服务, 将挂钩率提高至100%, 根据上述原则, 运营期前3年k值取值建议如下:

(1) 当建设期绩效考核得分≥80分时, k=30%;

(2) 当75分≤建设期绩效考核得分<80分时, 建设期绩效考核得分每降低一分, k值增加1%;

(3) 当70分≤建设期绩效考核得分<75分时, 建设期绩效考核得分每降低一分, k值增加2%;

(4) 当65分≤建设期绩效考核得分<70分时, 建设期绩效考核得分每降低一分, k值增加4%;

(5) 当60分≤建设期绩效考核得分<65分时, 建设期绩效考核得分每降低一分, k值增加7%;

(6) 当建设期绩效考核得分<60分时, k值取100%。

运营期前3年挂钩率k取值与建设期绩效考核结果关系如图1所示。

运营期第4年开始, 项目已进入比较成熟的运营阶段, 挂钩率k不再根据建设期绩效考核结果调整, 每年根据之前三年运营期绩效考核结果的平均值进行调整, k的取值原则参考前文, 运营期第n年 (n>3) k值调整建议如下:

(1) 当第n-3至第n-1年运营期绩效考核结果的平均值≥80分时, k=30%;

(2) 当75分≤第n-3至第n-1年运营期绩效考核结果的平均值<80分时, 平均值每降低一分, k值增加1%;

(3) 当70分≤第n-3至第n-1年运营期绩效考核结果的平均值<75分时, 平均值每降低一分, k值增加2%;

(4) 当65分≤第n-3至第n-1年运营期绩效考核结果的平均值<70分时, 平均值每降低一分, k值增加4%;

(5) 当60分≤第n-3至第n-1年运营期绩效考核结果的平均值<65分时, 平均值每降低一分, k值增加7%;

(6) 当第n-3至第n-1年运营期绩效考核结果的平均值<60分时, k值取100%。

运营期第n年 (n>3) 挂钩率k取值与第n-3至第n-1年运营期绩效考核结果的平均值关系如图2所示。

对运营期绩效考核得分进行分档, 80分以上不扣减, 80分以下得分所处分档越低, 运营期绩效考核系数w降低越大。根据以上原则, 运营期绩效考核系数w与运营期绩效考核结果关系确定建议如下:

(1) 当运营期绩效考核得分≥80分时, w=100%;

(2) 当70分≤运营期绩效考核得分<80分时, 运营期绩效考核得分每降低一分, w值减少1%;

(3) 当60分≤运营期绩效考核得分<70分时, 运营期绩效考核得分每降低一分, w值减少2%;

(4) 当0分≤运营期绩效考核得分<60分时, 运营期绩效考核得分每降低一分, w值减少5%, w最小为0。

运营期绩效考核系数w取值与运营期绩效考核结果关系如图3所示。

根据上述按效付费方法, 以某政府付费类项目为例, 进行按效付费分析。案例项目为某省二级公路PPP项目, 建设成本10000万元, 建设期1年, 运营期10年, 采用政府付费的回报机制。本文计算条件下, 假设该项目付费模型参照《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》 (财金[2015]21号) , 合理利润率取8%, 年度折现率取4.9%, 运营成本100万元/年。

在未进行绩效考核的情况下, 2019年财政补贴为:

以此类推, 合作期内每年财政运营补贴见表1。

经财务测算, 未考虑按效付费情况下, 合作期内财政运营补贴总额为15263万元。

本文计算条件下, 假设建设期结束后, 建设期绩效考核得分为74分, 各运营期绩效考核得分均为68分, 则根据按效付费模型计算:

(1) 运营期前3年k=30%+5×1%+1×2%=37%;

(2) 运营期4～10年k=30%+5×1%+5×2%+2×4%=53%;

(3) 运营期各年w=100%-10×1%-2×2%=86%。

采取本文的按效付费模式后, 2019年财政补贴为:

以此类推, 求出合作期内每年财政运营补贴见表2。

根据上述计算结果, 考虑绩效考核后, 财政运营补贴总额为14140万元。

根据上述计算模型, 当建设期绩效考核得分为74分, 表明项目满足预期效果最基本的要求 (大于60分) , 但仍未达到最佳预期效果 (小于80分, 分值标准可根据实际需要调整) , 适当提高了运营期财政补贴与运营期绩效考核挂钩比例 (由92号文30%提升至37%) , 增加社会资本因运营不佳而难以收回建设成本及收益的风险, 迫使社会资本对项目运营更加重视, 更符合国家对PPP项目重视运营期的要求。与此同时, 当运营期绩效考核得分为68分, 表明项目满足预期效果最基本的要求 (大于60分) , 但仍未达到最佳预期效果 (小于80分, 分值标准可根据实际需要调整) , 社会资本仅能获得因满足项目预期效果最基本要求后的部分财政补贴, 即财政补贴的86%。

此方法与模式一相比, 保留项目建设期对财政补贴约束的同时, 避免了项目未投入使用即扣款的情况, 更符合根据项目可用性进行付费的要求。此方法与模式二相比, 挂钩率根据每年运营情况进行动态调整, 奖惩机制更加合理, 是对双方更公平的考核方式, 更利于项目运营期绩效考核工作的开展。

PPP项目的核心在于项目进入运营阶段能提供满足社会需求的公共产品服务, 采用上述建设期绩效考核与可用性付费挂钩率相关联的方法, 能避免建设期考核主观性强, 考核过于严格, 直接对项目公司罚款, 使之有别于传统建设项目, 将建设期更多的监管责任由政府转向项目公司;同时, 避免了建设期完全放开管理, 在一定程度上控制了项目产出无法满足预期的风险。

通过本文的研究方法, 实现了建设期与运营期相互影响制约, 当建设期因项目公司建设管理不当导致项目产出不及预期时, 通过调整项目全部建设成本与运营绩效考核结果的挂钩率, 提高其因不能提供优质公共产品服务而需承担的风险。运营期财政补贴同时与项目全部建设成本与运营绩效考核结果的挂钩率和运营期绩效考核结果挂钩, 使项目公司在建设期产出不达预期的前提下仍可以通过运营期的管理服务及相应弥补措施, 保证提供给公众的公共服务是满足要求的。此种方法实现了PPP项目的真运营, 使被分割的两个阶段有机地联系起来, 保障了PPP项目考核机制全生命周期的完整性。针对挂钩率k与绩效考核结果关系、运营期绩效考核系数w与绩效考核结果关系, 本文仅提出参考方案, 后续可根据项目实施情况对其合理性做进一步探究。