公私合营 (Public—Private-Partnership, 简称PPP) 项目是指政府与社会资本之间, 为了提供某种公共产品或服务, 以特定的合作模式为基础, 彼此之间形成一种伙伴式的长期合作关系。政府通过少量财政资金撬动社会资本, 增强经济发展和投资增长内生动力, 而且社会资本能调动其专业能力以更有效率的方式提供高质量的服务产品, 保障公共产品有效供给。在经济发展新常态下, 通过推进公私合营 (PPP) 项目, 依靠社会资本拉动投资, 促进社会经济发展, 推动国民经济发展与产业转型升级。

PPP项目持续周期长, 私营部门侧重经济利益, 政府侧重投资效应, 如果没有合理的评价体系对PPP项目进行绩效评估, 就难以以绩效评估为依据对PPP项目进行有效的支持、推进和补贴, 同时, 缺乏绩效激励也降低了社会资本参与公用事业项目投资、建设和运营的积极性。从我国的实际情况来看, 在PPP项目不同阶段的利益主体不同, 监控的关切点不同, 而且不同的PPP项目又有自身的特殊性, 因而PPP项目绩效评价是一个非常复杂的系统工程。目前财政部已颁发了《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》和《PPP物有所值评价指引 (试行) 》, 这两项政策是PPP项目识别阶段财政承受能力论证和物有所值评价的细则。而PPP项目真正开始运行并产生效率的阶段应该是项目执行阶段和移交阶段, 但目前我国在PPP项目这两个阶段的绩效评估方面并没有建立一个有章可循的体系, 没有相关的法律条文明确PPP项目绩效评价应遵循的基本原则和重要流程, 以及各参与主体的权利、责任和义务等, 也没有设立专门的第三方PPP评价机构和相关的配套制度。

英国最早在项目绩效评价中采取了关键绩效指标法, 在1999年制定了关键绩效指标项目绩效评价体系, 并给出了绩效评价指标的模板, 在模板中给出了10个关键绩效指标, 分别是客户对产品的满意度、客户对服务的满意度、质量缺陷、对于成本的预测能力、对于进度的预测能力、安全、生产率、利润率、施工成本和施工进度。有研究者以KPI绩效评价思想为基础, 从PPP项目的关键成功因素出发, 通过PPP项目核心过程的模块化分析, 将关键绩效指标分为五类:与项目本身特性相关的指标、项目的投入性指标、项目过程类指标、项目结果类指标和项目影响类指标。在评价方法上, 将物元分析法应用到PPP项目的绩效评价中, 通过建立多指标性能参数的评判模型和关联函数进行评判, 以定量的等级表示绩效的结果。

国外对PPP项目绩效形成了比较成熟的评价体系, 而国内有关PPP项目绩效评价的研究不够深入, 特别是对于PPP项目执行阶段和移交阶段的绩效评价体系的研究还甚少。本文以公共项目绩效评价的“3E”准则为参照, 以KPI绩效评价方法为基础, 确定PPP项目执行和移交阶段的关键成功因素 (CSF) , 并选取关键绩效指标 (KPI) , 最后构建PPP项目绩效综合评价指标体系和评价模型, 希望为PPP项目定量研究提供参考。

主要体现在PPP项目的节约程度, 在保证项目质量的前提下的把成本控制到最低。

强调投入产出比, 追求投入产出比的最大化。

指产出对最终目标所作贡献的大小, 考察PPP项目是否达到预期目标, 追求效果最优化。

主要体现在分配公平、程序公平和社会公平, 除了统筹社会资本合理收益、政府财政承受能力和使用者支付能力, 还应该从社会公众角度考察项目对社会公平的影响程度。

有两方面体现:一是PPP项目本身的可持续性, 即项目本身能够持续使用, 该项目提供的产品和服务是长期稳定的;二是PPP项目具有良好的前景, 其建设能够促进社会、经济、环境和资源可持续发展。

关键绩效指标 (KPI, Key Performance Indicator) 是通过对组织内部流程的输入端、输出端的关键参数进行设置、取样、计算、分析, 衡量流程绩效的一种目标式量化管理指标, 是把企业的战略目标分解为可操作的工作目标的工具, 是企业绩效管理的基础。

PPP项目关键绩效指标选取时除了一般选取指标的科学性原则、系统性原则、前瞻性原则、代表性原则、可比性和可操作性原则之外, 要遵循KPI构建的SMART原则:SMART是5个英文单词首字母的缩写:S代表具体的 (Specific) , 即指标要具体, 不能笼统模糊;M代表可度量的 (Measurable) , 即指标要尽量量化, 不能量化的就要细化;A代表可实现的 (Attainable) , 即指标通过尽最大努力的情况下最终可以达成, 避免设立无效目标;R代表相关的 (Relevant) , 即指标之间具有相关性, 保证与组织的目标相关一致;T代表有时限的 (Time bound) , 即指标须在特定的期限内完成, 保证目标完成的时效。

财政部发布的《政府和社会资本合作模式操作指南 (试行) 》中把PPP项目流程分为项目识别阶段、项目准备阶段、项目采购阶段、项目执行阶段、项目移交阶段。PPP项目不同阶段的绩效评价关键点并不相同。

从图1可以看出PPP项目的评价包含了PPP项目识别阶段的财政承受能力论证和物有所值评价、项目执行阶段和项目移交阶段的绩效评价。其中财政承受能力论证和物有所值评价已有财政部颁发的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》和《PPP物有所值评价指引 (试行) 》作为评价依据, 而PPP项目执行阶段和移交阶段的绩效评价并没有建立相关的准则。这两个阶段的绩效评价内容不同, 项目执行阶段侧重于项目实施机构的产出绩效, 项目移交阶段的绩效评价侧重于项目产出、成本效益、监管成效、可持续性等。基于以上考虑, 从绩效评价的经济性、效率性、效果性、公平性和可持续性的基本准则出发, 借助英国KPI工作小组的KPI模板, 通过对PPP项目流程中项目执行阶段和项目移交阶段两个阶段的战略目标分析, 确定关键成功因素 (Core Success Factors, 简称CSF) , 进而选取关键绩效指标 (KPI) 。

(1) 执行阶段

项目执行阶段是指通过采购阶段选定社会资本后, PPP项目协议签署完成后的阶段, 该阶段标志着PPP项目进入了实质上的运行阶段, 主要包括项目建设阶段和运营阶段。在《指南》中, 运行阶段的主要包括项目公司设立、融资管理、绩效监测与支付、中期评估四项步骤。从管理内容来看, 这阶段的核心是项目实施管理, 即项目公司成立之后的融资管理、项目建设施工期和运营期监管以及履约保障管理, 对应的风险控制点分别是融资风险、施工和运营风险、信用风险, 因此绩效评价的重点也是项目公司 (或项目实施机构) 对项目管理的绩效评价。基于以上分析, 执行阶段的CSF和KPI主要见表1:

(2) 移交阶段

PPP项目移交阶段是特许经营期满后, 项目公司将项目的经营权 (或所有权与经营权同时) 向政府或政府指定机构移交。在《指南》中, 项目移交的过程主要分为移交准备、项目资产评估、项目性能和功能测试、资产交割、项目绩效评价五个步骤。在移交完成后, 财政部门 (政府和社会资本合作中心) 应对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等进行绩效评价, 公开评价结果。可以看出《指南》中所指的这一阶段的绩效评价并不是针对移交内容和程序的考核, 而是项目移交验收完后从政府的角度对PPP项目进行全面考核, 考核的内容主要包括项目公司在项目运营期的管理和提供的产品 (服务) 的质量 (主要包括项目产出和成本效益) 、政府监管成效、风险分担机制、可持续性等方面, 通过绩效考核以保障政府回收项目后的运行效率, 最后政府综合评价该PPP项目模式应用前景与推广。这里, 延续上一阶段的思路, 从移交阶段本身的关键点控制来确定CSF和KPI (见表2) 。从移交阶段来看, 移交条件和标准确定、移交验收达标、资产交割和项目回收后的可持续性等方面是这阶段考核的重点内容。

上节分别从PPP项目的执行和移交阶段分析了PPP项目的关键绩效指标, 这些指标之间有一定的重复性, 而且就PPP项目本身而言, 绩效评价是一个系统工程, 应该全面综合进行评价。为了指标更加清晰, 根据PPP项目绩效评价的经济性、效率性、效果性、公平性和可持续性五大原则, 并通过参考现有研究成果和有关专家咨询, 将以上的KPI指标进行整理、删减和分类, 最后归纳了经济性、效率性、效果性、公平性、可持续性五大层面的一级指标, 包括13个二级指标、39个三级指标 (表3) 。这里需要指出的是, PPP项目的具体内容各异, 具体的指标内涵也不一样, 因此这里列出的指标都是一些共性指标, 具体到不同的项目要重新选择和定义。

经济性指标组主要评价PPP项目的节约程度, 指标体现在保证PPP项目质量的前提下把资源耗费控制到最低, 主要通过资金使用和成本控制两个方面进行评价。因此将经济性目标层分解为资金使用和成本控制两个子系统, 其中资金使用子系统用来评价项目资金使用是否节约、合理, 主要包括融资成本率、资金利用率、实际投资变化率和政府支付完成率四个三级指标;项目成本控制的子系统主要反映项目成本是否控制到最低, 主要包括工程造价、成本预测、施工成本控制、运营成本控制和维护成本控制五个三级指标。

效率性指标组主要评价PPP项目的投入产出情况, 指标体现PPP项目的投入产出比的最大化, 主要通过流程管理、进度控制和经济效率三个方面进行评价。因此将效率性目标层分解为流程管理、进度控制和盈利能力三个子系统。流程管理子系统主要反映PPP项目在各阶段的管理是否规范, 包括合同管理的规范性、运营管理的规范性、项目移交的规范性三个三级指标;进度控制子系统主要反映PPP项目过程中的项目建设期施工进度、运营期技术可靠性以及项目移交的控制, 包括工期计划完成率、实际施工进度控制、运营技术可靠性、项目移交完整性四个三级指标;盈利能力子系统是对PPP项目投资的收益能力水平的评价, 主要包括总投资收益率 (ROI) 、投资净现值 (NPV) 、项目投资内部收益率 (IRR) 三个三级指标。

效果性指标组主要评价PPP项目产出是否达到预期目标, 追求效果最优化, 主要从PPP项目的工程质量和安全两个方面评价。因此将效果性目标层分解为质量控制和安全控制两个子系统。质量控制子系统是对PPP项目是否质量达到标准以获取经济效益进行评价, 包括工程质量验收合格率和工程返工损失率两个三级指标;安全控制子系统是对PPP项目安全施工和运营安全的评价, 具体指标有施工 (或运营) 事故发生次数、施工 (或运营) 工伤死亡人数、施工 (或运营) 工伤受伤人数三个指标。

公平性指标组主要评价PPP项目的公平性。PPP项目的公平性体现在项目内部风险收益分配的公平性和其对社会公平的影响程度, 主要从风险收益分配和各方满意度两个子系统进行公平性评价。风险收益分配的子系统主要评价PPP项目的定价机制、风险分担机制、收益分配机制是否公平、合理, 包括定价公平性、风险分担公平性、收益分配公平性三个指标;各方满意度的子系统主要评价公共部门、私营部门、社会公众三方对PPP项目的满意度, 包括公共部门满意度、私营部门满意度和社会公众满意度三个指标。

可持续性指标组是用来评价PPP项目的可持续性, 主要从三个方面进行评价:项目本身可持续、环境资源可持续、社会可持续、经济可持续。项目本身可持续子系统用来评价PPP项目本身的可持续性, 主要从项目运营质量的一致性、需求稳定性、政府政策稳定性三个方面评价;环境资源可持续子系统主要评价PPP项目的实施对环境保护和资源利用的影响, 分为环境保护和资源利用两个三级指标;社会、经济可持续子系统主要评价PPP项目的实施对社会和经济发展可持续的贡献, 经济可持续评价的微观层面在前面的盈利能力指标组已经体现, 在此主要从宏观层面上从PPP项目对地区经济发展的贡献和对地区产业发展的贡献进行评价;社会可持续子系统, 主要从PPP项目对公共服务的贡献、对消除失业和贫困的贡献进行评价。

我国PPP项目起步较晚, 一个PPP项目周期通常需要20-30年的时间, 目前大部分的项目还在执行阶段, 而且不同的PPP项目具体运作模式不同, 不同项目的KPI指标也不尽相同, 公私合作项目绩效评价体系应随着项目的不同和环境的不断变化而发展。另外, 在本文所建立的评价体系中有一些定性指标, 如满意度、公平性指标等, 这些定性指标的评价往往受人为主观立场的影响, 难以进行真正客观的量化。

本文建立的PPP项目绩效评价体系只是一个基本的框架体系, 在实际的项目绩效评价中, 具体到不同领域、不同模式的PPP项目还应该针对项目自身的特点和要求进一步细化关键点控制并对指标进行调整, 使其更好地为我国PPP项目建设和经济发展服务。