根据《北京市老年人口信息和老龄事业发展状况报告》, 截至2016年底, 北京市老龄化比例超过24%。人口老龄化的加剧, 对传统家庭养老服务提出了挑战, 使得社会化养老, 特别是居家养老成为中国养老模式发展的必然趋势。

北京市2008年出台的《关于加快养老服务机构发展的意见》, 指出在2020年前90%老年人将基于社会化服务实现居家养老, 形成“以居家为基础、社区为依托、机构为支撑”的养老服务体系。2016年5月出台《北京市支持居家养老服务发展十条政策》, 提出社区养老驿站的建设思路, 即利用社区资源, 由法人或具有法人资质的专业团队为居家老人提供生活照料、陪伴护理、心理支持、社会交流等服务。社区养老驿站是社区基本养老服务最主要途径, 是实现居家养老的基础和重要路径。

政府相关驿站建设意见中明确了政府部门将社区养老驿站运营分为参与运营 (合同外包) 和同时参与运营和建设的模式 (PPP) 。合同外包是政府传统采购的方式, 即政府提供资金向民间企业购买服务, 提供改造和运营的服务, 相关研究比较丰富。但是, PPP模式是近年新兴的模式, 其在社区养老驿站的应用是政府在居家养老领域新的尝试, 相关的建设运营经验、案例以及研究十分有限。因此, 本文基于政府和社会资本参与社区养老驿站建设和运营的决策博弈, 建立政府/企业净支出函数, 综合考量项目建设和运营成本的节约、政府在建造、运营阶段承担比重, 以及特许经营收益等因素对政府和社会资本决策的影响。

北京政府出台的社区养老驿站建设意见明确指出, 政府应当利用社区已有或新建的基础设施开展养老驿站服务, 并且积极调动社会资源参与驿站的运营。目前根据出台政策意见, 驿站设施建设主要有几种途径:如果社区未配建养老服务设施时, 区政府可以通过购买、租赁等方法获得服务设施, 并无偿交付企业和社会组织运营;如果新建或现有小区已有配套养老服务设施时, 小区设施应当无偿用于社区养老驿站运营, 包括已营业的托老所或日照中心需升级为社区养老驿站。同时, 政府需要整合统筹使用现有社区内的公共服务设施, 如社区卫生服务、残疾人服务设施等公共设施, 并引进社会力量, 共建资源共享的驿站平台;并通过鼓励企业、事业单位利用职工集中居住社区的设施提供开展养老服务;农村地区利用集体或个人闲置房屋及公共服务资源等建设驿站。

驿站的运营模式, 从参与运营的主体不同, 可以分为连锁运营、单体运营、联盟运营和PPP运营等四种。PPP运营是企业或社会组织利用政府提供的土地来新建驿站, 在运营期满后无偿移交政府, 严格说来属于BOT (建设-运营-转移) 模式。另外, 基于政府部门和社会资本参与驿站运营的支出差异, 我们将社区养老驿站的运营模式划分为政府部门和社会资本决策模式 (见表1) 。政府部门可以选择合同外包或PPP模式参与驿站建设运营, 社会资本则可选择参与运营或同时参与建造运营两种方式。目前已有的北京养老驿站的实践中主要采用以政府主导建设为主, 采取运营服务合同外包的模式。在这种模式中, 社会资本只承包运营服务, 可无偿使用已建成的驿站设施, 依照承包合同提供服务并获取收益, 具体包括连锁运营、单体运营、联盟运营。如果社会资本只参与运营服务, 政府部门采行PPP模式, 即为TOT (即转让-运营-转让) 模式:投资者通过购买建成的基础设施进行参与, 政府授予社会资本特许经营权;投资者在特许经营期内拥有所有权或经营权, 以经营活动获得投资回报。采用PPP模式, 至特许经营期满后, 将设施所有权或经营权无偿交还政府部门, 严格来说属于BOT (即建设-运营-转让) 模式。社会资本参与居家养老服务特许经营模式是为了取得投资回报, 所以政府必须设计“激励相容”的机制, 吸引社会资本参与。相较于合同外包模式, 特许经营模式具有“超额利润”的空间;同时, 政府部门得以利用出让特许经营期间权利的收益盘活存量资产, 为新建或改建项目筹集资金。社会资本取得养老服务特许经营的权利, 并通过对未来超额收益现金流的分析, 决定愿意为此支付的最高价格。

当社会资本同时参与建造和运营, 依照政府部门决策可以为改造和运营合同外包的模式与改造和运营特许经营的模式 (BOT模式) 。两种模式政府均将建造和运营交由一方承担, 前者更强调社会资本参与前期建造, 以使建物设计符合后期运营需求的全盘规划。后者为政府通过特许权协议, 授权社会资本承担社区养老驿站的设计、融资、建造、运营和维护。在这种模式下, 社会资本在特许经营期内拥有项目的所有权和经营权, 向项目使用者收取费用, 回收项目成本并且获取合理的投资回报, 直到特许经营期满后, 企业无偿移交设施给政府部门。与合同外包相比较, BOT模式承担融资责任, 以项目未来的现金流收益和合同权益进行融资, 同时获得因特许经营权产生的超额收益。

本节以博弈论探讨政府部门和社会资本不同模式的经济净支出函数, 分析各种模式的成本和收益。在分析中, 我们假设基于全生命周期成本理论看待项目在不同阶段的投资成本, 主要指建筑物在某一时段内建造、运行、维护和拆除等过程折现后的成本, 包括初始成本和未来成本。

假设社会资本决策中只参与社区养老驿站运营的概率为p;政府部门决策中选择合同外包的概率为q。政府部门和社会资本决策各自的净支出函数见表2。

表2支出函数说明, 在政府部门决策采行合同外包的情况下, 如果社会资本只参与运营的情况下, 则政府部门和社会资本决策净支出函数为其中社区养老驿站项目设定为建设阶段成本 (C₁) 和服务阶段成本 (C₂) , 设资本化率为R;W₁为合同外包服务的企业收益;如果社会资本决定同时参与建造和运营的情况下, 政府部门和社会资本决策净支出函数则变成其中, γ₁为政府给予企业改造的补贴后溢价;即当社会资本除参与服务运营外, 同时参与了改造, 政府给企业的回购价格补贴。对于社会资本而言, 其作为服务运营本来仅专注居家养老服务供给, 在没有任何政策支持下, 社会资本不愿意参与住宅改造。但是社会资本同时参与改造和运营, 可以提升服务质量和服务效率, 增大社会效益。因此, 政府为了鼓励运营商参与前期改造, 实现改造和运营的统一设计, 政府给予改造的价格补贴, 应该大于净建造成本, 即γ₁>1。

在政府部门决策采行PPP模式时, 如果社会资本决策只参与运营的情况下, 政府部门和社会资本决策净支出函数为其中, W₂为特许经营服务产生的超额收益;γ₂为社会资本参与运营特许经营时, 企业购买特许经营权的成本系数。因为政府通过出让特许经营权的收益吸引社会资本参与改造和运营, 通过特许经营权的形式, 为住房改造筹集资金。因此, 当企业从政府获得特许经营权时, 其参与运营特许经营权的成本, 应比直接改造成本低, 其有机会获得运营特许经营权的收入, 故γ₂<1;当社会资本决策同时参与建造和运营时, 如果假设政府在建设阶段承担的比重为α₁ (α₁<1) ;政府在服务阶段承担的比重α₂ (α₂<1) , 则政府部门和社会资本决策净支出函数为β₁为采用BOT模式带来的项目改造成本节约系数, β₂为服务采用BOT模式带来的运营成本节约系数。由于政府给予社会资本特许经营权利, 项目公司参与改造和运营阶段, 对造价成本将更加严格, 并且使得前期设计满足改造需求, 节约了建设费用;同时设施符合服务者和需求者的使用习惯和具有经济效益性, 降低了无谓成本负担。

基于上述的决策净支出函数, 我们可以看到政府部门采用合同外包或PPP模式, 主要会影响建设和运营的成本节约。其中, 在TOT模式下, 政府将通过企业对于项目的购买获得一部分的成本补偿 (γ₂C₁) ;在BOT模式下, 政府在建造和运营由于社会资本参与, 产生建造和运营的成本节约 (β₁、β₂) 。

在给定价格p下, 政府部门选择合同外包 (q=0) 和特许经营制 (q=1) 的期望收益分别为:

假设为了探讨每个参数对参与运营的概率 (p) 变量的影响作用, (p) 变量对已下参数α₁、α₂、γ₁、γ₂值求导。

均为负, 反应政府在建造、运营阶段承担比重越重, 或者当政府回购企业设施价格溢价越高, 企业只参与运营概率越低, 同时参与建造运营概率高。

但是, 当p对r₂求导非线性时, 可以发现分子受α₁、α₂、β₁、β₂、γ₁的共同影响, 关系比较复杂, 因此下面将通过数值模拟, 分析各个因素的敏感作用。在北京市民政局《关于开展社区养老服务驿站建设的意见》中明确, 政府引导建设资金按平均每个驿站30万元的标准拨付年度资金总额, 因此我们假设建设成本在几十万至百万间;同时如果以建设15个床位的A型驿站为例, 由于政府无偿提供驿站设施, 不考虑土地费用, 同时基于《关于加快本市养老机构建设的实施办法》, 政府投资养老机构单床位建设成本以不高于20万元的标准, 以及当社会资本参与建设, 单床最高可获5万元补偿的标准。我们可以假设单床位建设成本为15万元, 因此建设A型社区养老驿站项目至少需225万。当政府在建造阶段给予5万元补贴 (α₁=1/3) , 则社会资本需投入150万 (设建造运营两年, 单位建造成本C₁=225/2) 。

按《社区养老服务驿站设施设计和服务标准 (试行) 》文件, 运营投入部分中服务人员至少应包含站长、养老护理员、社工、医务、工勤和财务人员。其中养老护理员和老人比例需达1∶6, 换句话说, 如果A型驿站容纳15个床位, 按照标准, 则需要至少需3名护理员, 其他人员至少配备1名, 且得以兼职形式聘用。其他开销支出包括水电暖费、老人服务成本、养老设施维修费等费用。

作者调研丰台区一家养老驿站2017年中的运营情况, 其养老驿站属于A型驿站, 服务人员有5名, 并为非政府组织协同运营;按照北京市平均护理人员薪资为基准其驿站的水电和冷暖气费用支出在一般正常情形。本文以此养老驿站的运营费用作为成本的运营参考并进行适当调整。假定服务对象包含床位容纳的15名老人和5名驿站辐射的小区老人共20名, 每月每名老人的护理费用大约为2200～2400元。依据调研情况的数据, 成本费用 (包含员工薪酬、水电费/冷暖气费、服务成本、养老设施维修费) , 每月总运营费用成本约4.66万, 全年费用55.92万元, 详细情况见表3。按照政府对社会资本兴办养老机构的补贴标准, 每人每月为300至500元, 如果以466元标准计算, 则每月补贴9320元 (α₂=1/5) , 全年补贴11.18万元。经过分析的社区养老驿站运营费用估算详细见表3。

由于缺少养老机构中PPP项目的成本节约的研究, 我们参考现有的研究文献中关于在铁路项目方面采用PPP模式对经济正负面影响的研究。该研究表明, PPP的使用平均而言对全社会潜在成本节约40%。其中, 建设成本节约为15%。因此, 假定在我们的社区驿站分析中, PPP的引入在建造和运营阶段成本节约分别15%和25% (β₁=85%、β₂=75%) 。另外, 假设γ₁为企业承包建设驿站时, 政府给企业的回购价格应比建造成本高 (γ₁>1) , 同时由于社区养老驿站为公益性设施建设, γ₁假定为1+无风险利率 (国债利率3.8%) , 为1+γ_f=1.038。资本化率假定为8%。

因此, 在式 (3) 中, 当分子为正时, 政府给企业购买设施的价格溢价越高, 企业参与运营概率越高;相反, 当分子为负时, 政府给企业购买设施的价格溢价越低, 企业同时参与建造和运营概率越高。基于上式对α₁、α₂、β₁、β₂、γ₁、R的假设, 进行敏感性分析, 参考变数+60%～-60%的正负变动对分子的影响, 结果见图1。

敏感性分析结果为γ₁、R斜率为正, α₁、α₂、β₁、β₂斜率为负。其中γ₁斜率最大, 其余变数斜率小, α₁β₁、α₂β₂斜率相同变动一致。依照结果, 我们可以发现, 概率为正, 即企业购买政府设施的价格溢价越高, 企业只参与运营概率越高, 享受使用建物的低成本, 不愿意参与建造。当γ₁ (政府回购企业建物的价格) 越低, 低于无风险收益的70%时, 转为负, 政府让企业购买设施的价格溢价越高, 社会资本选择参与建设和运营的概率越高。

社会资本参与运营或同时参与建设和运营的方式, 是社区养老驿站的运营主体。当政府采行PPP模式时, 企业因有居家养老服务的特许经营权利, 得获得超额收益 (W₂) 。同时BOT模式, 企业参与建设阶段, 项目建造和运营间具有正外部性, 基于项目全生命周期角度, 节约了运营成本 (β₂) 。

当给定q时, 企业选择参与运营 (p=0) 和同时参与建设和运营 (p=1) 的期望收益分别为:

均为负, 反应政府在建造、运营阶段承担比重越大, 或者企业购买政府设施的价格越高, 政府采行合同外包的概率越低, 采行PPP概率高。

同样, 我们发现, 对γ₁求导非线性, 分子受α₁、α₂、β₁、β₂、γ₂影响, 基于上面的假设我们同样进行模拟和敏感性分析。我们假设γ₂为90%, 即企业从政府接手驿站的成本低于建造成本10%。详细结果见图2。

通过敏感性分析可知, α₁、α₂、β₂、γ₂对分子影响的斜率为正, β₁、γ₂、R为负。其中, β₁、γ₁、γ₂斜率绝对值大, 是较为敏感因素。因此, 政府在运营阶段的分担比重, 政府对于企业建设的回购价格, 以及政府对于企业购买基础设施的价格补贴是影响企业参与PPP的重要因素。

由于目前中国缺少养老的PPP项目的实践, 虽然我们做了系列敏感性分析, 但模型中的一些参数还有待进一步完善。但是文章提供了基于政府部门和社会资本两方的博弈均衡的分析思路, 同时探讨了双方参与PPP模式的动力, 并可以得到以下有意义的政策建议。

依照目前实行的政府对民办养老机构的政策支持, 即建设阶段补助成本1/3、运营阶段补助成本1/5, 那么运营商缺乏足够动机参与建设阶段。因此, 只有当政府加重建造、运营阶段的政策支持, 企业参与建设和运营养老驿站的积极性才会提高。此时, BOT模式是均衡的最优结果, 即政府提供土地让社会资本建设驿站, 取得特许经营期内社区居家养老服务的特许经营权利, 并且当特许经营期满后设施无偿移交政府。在这种模式下, 政府应研究建设和运营支持的最适比例, 综合考虑项目建设和运营成本和社会效益、满足社会资本的期望收益, 以便有效实现BOT模式。

当企业购买政府设施的价格补贴越高, 企业只参与运营养老驿站的概率越高。企业将享受政府提供的建物低使用成本, 而不愿意参与建造。在这种情况下, 政府采行合同外包概率低, 更愿意采行PPP模式。此时双方均衡的最优模式为TOT模式, 即企业向政府购买的是已建成的养老驿站设施, 并且取得特许经营期内的未来经营收益权。在这种模式下, 当企业购买设施的价格补贴越高, 即政府转移设施的成本越低, 政府更支持TOT模式。因此, 如果政府能设计最适度的建物出售价格, 并利用未来特许经营权收益吸引社会资本采用TOT模式经营, 那么政府则能获得建物转让收入, 为其他驿站改造的资金来源, 拓宽建设的融资渠道。

建物回购价格的变动存在政府和社会资本决策的矛盾。政府购买合同外包建成设施的溢价越高时, 社会资本选择参与建设和运营的概率越高。然而政府的决策端依赖分别外包下的回购价格或PPP模式下的购买价格溢价部分两种情况而定。当回购价格的溢价部分大于45%, 政府付出成本过高, 选择PPP模式替代合同外包形式, 即为BOT模式;当企业购买政府设施的价格小于50%, 代表政府出让设施的收入非常低时, 政府回购设施价格越高, 政府采用PPP的概率越大, 倾向采用BOT模式。相反的, 当回购价格溢价部分小于40%和企业购买政府设施的价格大于45%时, 政府回购设施价格越高, 采用合同外包的概率越大。因此, 政府应进一步研究不同模式下的两方收益函数变动, 比较合同外包的建物回购价格和PPP模式建物出售价格的溢价或折让部分, 并且透过制度设计引导参与方达成最适的博弈均衡。