市政道路分为快速路、主干路、次干路、支路四个等级,一般具有投资规模大、建设周期长、涉及专业多、投资控制难、不可预见性较高等特点。对于市政道路造价管理,不少学者做了相应的研究,李志刚提出市政工程造价控制“动态管理不足”,多为被动控制,并提出强化数据库建设等建议;程海霞分析了影响市政道路造价的主要因素为:市场条件、施工方案、施工质量、施工管理和施工工期;罗洪燕分析了材料价格对市政道路造价的影响。但目前的研究或侧重于全过程造价控制分析、或侧重于施工阶段的造价管理、或侧重于某一因素对造价控制进行研究,专注于可行性研究阶段投资估算的研究还相对较少。市政道路项目数量巨大,属于政府投资项目管控的重点。可行性研究是项目决策阶段的重要内容,其投资估算的准确性、合理性是项目决策的重要考量,也很大程度影响项目后续的推动实施。因此,有必要对市政道路项目可行性研究阶段投资估算的关键影响因素及对策进行研究,提升项目决策的科学性。

国外学者索默尔通过研究得出:对项目投资影响最大的是项目前期工作阶段,其次是项目的施工图设计阶段,第三是项目实施阶段,其对项目投资的影响不到10%。工程项目的成功在很大程度上取决于决策的科学性、准确性、连贯性、一致性,项目决策阶段最重要的内容就是可行性研究报告的编制,其提出的投资估算是否准确合理、技术方案是否可行是项目能否实施的关键。投资估算是工程造价全过程控制的源头,其准确性至关重要,需格外重视,以避免后续阶段投资“三超”:概算超估算,预算超概算,结算超预算。

市政道路项目估算总投资由工程费用、工程建设其他费用、预备费、建设期贷款利息这四部分构成。其估算费用构成如表1所示。

可行性研究阶段的设计方案是投资估算的重要依据,设计方案的全面性、合理性直接影响投资估算的准确与否。不能抛开设计谈投资,也不能不顾投资做设计,设计与经济的结合度越高,项目的投资控制目标越容易达成。设计方案包括道路、桥梁隧道、给排水等各专业设计说明、按要求需附的图纸及各专业工程数量表。设计方案深度不够主要体现为:关键技术节点及材料设备比选论证不足,选用不合理;存在重大缺项漏项情况;工程量计算错误;附图附表附件缺漏等情况。设计方案深度欠缺的主要原因分析如表2所示。

市政道路工程估算多采用指标估算法。单价指标的依据主要有部门或地区发布的投资估算指标及定额、工程所在地区建设行政主管部门发布的人工、设备、材料价格及造价指数、工程建设其他费用内容及费率标准、已完成同类项目的造价数据等资料。估算指标的准确性是影响投资估算准确性的最直接因素。常见准确度低的具体体现及主要原因如下:

单价指标计价不完整主要由于造价人员对施工工序、设计内容构成及相关定额不熟悉所致。以土石方工程为例,影响其计价的主要因素有土石方类别、开挖方式、土石方运距、弃土借土费用等,造价人员若考虑不周,忽略其中的一个或者几个因素,就会导致单价指标不完整,造成投资重大偏差。以南宁市某路为例,该项目总弃土约93万方,可研投资估算阶段“挖弃土方”项的单价指标漏计弃土费用(弃土在弃土场的场地占用费),预算阶段,该问题才被提出,经实地调研,弃土费为7元/方,合计需增加约650万元弃土费用。

市政道路项目的工程费用估算应按照可研报告确定的规模、技术标准、工艺流程、材料设备套用相应的估算指标、概算指标、概算(综合)定额或同类工程实际投资等资料进行编制。但不管采用何种指标,均需将其价格及费用水平调整到项目所在地及估算编制时间所对应的实际价格及费用水平。单价指标具有较强的动态性及地域性,如不按实际进行调整,会导致投资估算指标滞后及错误。实际工作中,部分造价人员由于赶进度或本身对质量要求不高,直接“拿来主义”,将其它地区的单价指标或将同地区但不同时期的单价指标直接用于投资估算编制,导致计价不准。

材料设备价格是工程计价的主要依据,计价时多采用当地造价管理部门发布的信息价,对于信息价外的材料设备则需通过市场询价来确定。随着我国造价信息化管理水平的提高,发布的信息价时效性越来越强,但仍略滞后于市场。对信息价外的材料采用市场询价能与市场接轨,实时性强,弥补信息价滞后带来的缺陷,但也有明显缺点,主要为受造价人员主观影响大而导致价格失真:第一,受造价人员能力及责任心影响,询价范围窄,对于同一材料或设备,仅调研或仅能获取两三家厂家价格,不能真实反映价格水平;其次,造价人员对材料设备的性能、参数不了解,导致价格失真,以路灯为例,灯杆的高度、悬臂的长度、灯头的个数、灯头光源的种类、灯头的功率大小等参数都会影响其价格,造价人员若对以上参数不熟悉,极有可能“所询非所需”;第三,部分厂商追逐利益,报价高于市场价,造价人员因所掌握的同类价格信息过少,易受材料设备厂商误导而不易察觉其价格的虚高。市政道路涉及的信息价外材料设备较为繁杂,需加强市场询价工作,以提高估算指标的准确性。

我国在审批固定资产投资项目时,采取“先评估、后决策”的原则,经相关工程咨询单位评估,在充分考虑咨询单位评估意见的基础上作出决策。从某种意义上来说,对可研报告的评估也是其质量把关的最后一道关口。可研报告评估不严格通常表现为:

(1)咨询评估单位为节约评估成本,减少参与评估专家数量,部分专业缺相应专家参与评估。如仅邀请道路、桥隧、给排水、造价专业的专家参与评估,其余附属专业如照明、交通、绿化等则省略。

(2)编制单位对评估的会议纪要及专家意见执行不到位。可研编制单位应根据专家及各部门提出的意见对可研报告进行详细修改。编制单位有时会趋易避难,对关键性的、改动大的意见不予修改或打擦边球,仅对容易修改的部分执行到位,若评估公司对执行情况检查不严格,很难发现此问题。

(3)受项目的政治意义、建设的急迫性等因素影响,咨询评估单位未严格坚持原则,对明显达不到编制深度要求、论证不合理、设计方案不合理的项目也予以通过,这种情况虽少,但却存在,一旦发生,对后续阶段的不利影响难以估量。

可行性研究报告一经批复,其拟定的建设规模、技术标准、技术方案即成为下阶段设计工作的重要依据。投资估算与后续初步设计概算的投资偏差是否在允许范围内,也是衡量其准确性的重要考量,只有设计的贯彻与连续才能从根本上减少建设项目在各阶段的投资偏差。导致设计的连续性与贯彻性不高的主要原因如表3所示。

基础资料的全面与否关系到设计方案的详尽及合理,进而影响投资的准确性。除了解项目设计所需的片区规划资料、场地内地质构造、水文条件、地形地貌、征地拆迁等基础资料外,现场踏勘最主要的工作即核验所获得的各项资料的真实性与准确性,如地形图是否符合实际、地质构造是否符合初步勘察报告描述等。为提升投资估算的准确性,造价人员也应与设计人员一同踏勘现场,并着重收集以下资料:(1)当地人、材、机价格信息,当地建设材料种类的齐全性,运输条件、施工条件;(2)当地征地拆迁补偿标准及其它费用标准;(3)项目的投资控制目标、实施计划及资金筹措方式;(4)项目的取弃土运距及费用标准。

可研编制单位自身技术水平低下是项目投资估算不准确的主要原因。随着工程咨询资质的取消,行业壁垒减弱,大量企业涌入工程咨询行业,技术水平参差不齐。编制单位技术水平低下的主要原因为:技术人才队伍不健全、专业间配合度低及缺乏有效的质量管理体系。人才为本,制度为用,二者相辅相成,好的质量管理制度可以大大提升技术水平,反之亦然。编制单位应根据自身条件,建立适宜的质量管理体系,对质量进行把控。对前期咨询技术管理工作进行总结,设计出可行性研究报告编制流程控制图,如图1所示,供编制单位参考。

该流程控制图强调过程管理,基础资料及每阶段成果都需要进行论证修改后才能提交给其余专业或进行下阶段工作,避免反复修改,从源头进行质量管控。流程控制文件只是质量管理体系的一部分,有条件的企业建议引入专业的质量体系认证,并在认证通过后严格按照要求进行常态化质量管理。

随着信息技术的快速发展,工程造价信息化逐渐成为实现工程造价领域可持续发展的必然趋势。为提升计价指标的准确性,提升造价管理的信息化水平,当地造价管理部门应以现代信息化技术为支撑,充分发挥其数据积累多、采集渠道广等显著优势,建立动态的造价信息数据库,对各种造价信息进行采集、分析、处理、存储及发布,并探讨建立适宜的收费共享制度,以提升全行业内的造价水平。其造价信息数据库建议包含以下内容板块:

(1)政策信息,对建设行业内的各相关政策及时发布。

(2)价格信息,集成各地现行信息价内容。

(3)已完项目所采购的设备及主材(信息价外)价格信息库。

(4)信息价外材料厂家信息及询价应价平台,以提高市场询价的便利与准确。

(5)已完项目各阶段的造价指标,该部分内容为数据库建设的重点与难点。造价指标的采集、分析与处理应注重项目特征的完整性、造价指标层级设置的合理性,以便造价人员获取所需的各类指标单价。

强化咨询评估环节主要从以下几点着力:严格按照评估流程、评估标准进行评估;严格按照现行的法律法规、技术规范及标准进行评估;严格按照项目实际需求组建数量足够的、经验丰富的、具有一定技术权威的、认真负责的、客观公正的专家组参与评估;严控评估会议纪要及专家意见执行情况。做到“有评必严”,提升项目决策的科学性,把好最后一关。

业主单位在项目前期阶段起着至关重要的作用,其承担的主要任务为配合编制单位搜集项目所需的资料、沟通协调各有关部门以推动项目的顺利开展、对重要技术节点及主要材料选取在编制单位提供的意见基础上进行决策等。因此,应强化建设业主的投资意识,让其意识到项目决策阶段投资的重要性,避免建设内容、主要材料的随意变动;提升业主的专业技术能力,便于业主正确分析所获得的各种信息,提高其决策水平。

可行性研究报告编制是项目决策阶段最重要的工作内容,其投资估算额是建设单位、可行性研究编制单位及各有关部门关注的焦点。可行性研究报告编制单位对投资估算的准确性、合理性全面负责,但绝不能因此而忽略业主单位、评估单位、造价管理及各有关部门对投资估算准确性所起的重要作用。要想投资估算准确,绝不能单纯地只谈单价的准确与否,却忽略计量与计价的来源--设计方案,因此,必须严控设计方案的合理性及可行性。本文从市政道路的费用构成出发,对影响市政道路可行性研究阶段投资估算准确性的主要因素进行了阐述并提出了应对策略,为同类项目提供参考。此外,业主单位应尽可能选择技术实力强、口碑好、质量管理严格的咨询单位提供技术服务,高起点、高标准地开展项目的前期咨询工作。