BOT作为我国PPP模式最主要的具体开展模式,在制度法规、管理体制、实施流程、融资机制、回报与退出机制等方面日渐成熟,其应用已进入提质增效阶段,但BOT实施仍面临落地难、融资难、项目落地周期长、交易成本高昂、民营资本参与率低等问题,这要求BOT各参与主体在制度框架内充分利用各自互补优势深度合作避免冲突与对抗。协同治理理论包括制度主义与行为主义思维,将其引入BOT治理可以有效应对以上挑战。

BOT协同治理是指包括政府机构在内的多主体在较为正式的程序或制度安排中,审慎协商共享知识制定决策的动态过程,意味着BOT实施主体、外部政策法律基础、内部规划运行的善治,即项目的运作应是各主体有效参与决策、制度程序公开透明、服务高质高效。但公共服务供给实践中表现出的政府卸责、企业撇脂、公民边缘地位等“协同惰性”,限制了公共物品供给创新如BOT协同优势的实现。为获取协同优势,除建立信息公开、公益诉讼等制度基础保障公众参与外,也需明确政府角色和职责、构建风险分担与竞争沟通机制等实现政府部门与私人资本在财务、经营、管理方面的协同。同时警惕信息不对称、政绩驱动、利益追逐等深层原因导致的项目主体的行为变异,从法律保障、信任契约、风险共担构筑项目主体合作的基础并注重合同自身的不完备性、政策环境重大变化等客观原因触发再谈判。目前,有关BOT模式多主体协同治理的研究还很少。本文通过对BOT协同治理困境进行分析并基于SFIC模型提出包含制度设计与催化领导的改进策略,以期促进BOT管理与运作。

由于缺乏参与决策的机制与渠道,多数情况下项目竞投标结束后公众与其他利益相关方才能获知项目基本信息。一些环境敏感型(垃圾焚烧厂、火电站等)或需大面积征地拆迁的项目,公众出于自身健康考虑且担忧发起人与投资者勾连产生“内部人控制”,对项目环评与征地补偿的合理性都极为怀疑,导致其对项目的抵制并对发起人产生信任危机。矛盾凸显后,政府、企业、公众又无法快速建立有效沟通机制,酿成邻避效应导致项目难以落地。投资者未能发挥企业家精神进行尽职调查识别各种风险并制定应急方案,不得不承担项目延误带来的时间成本和重新制定合同的交易成本;发起人协同意识缺乏未能充分尊重大众作为项目使用者和民主监督者的参与权利难以取得公众信任,因不能有效履行合同义务也面临信用风险。

在地方债务的增长、人口老龄化与社会福利支出水平不断提高的背景下,BOT成为项目发起人缓解财务困境、提升公共服务、发展本地经济的有效手段。为争夺私人资本、营造良好投资环境,一些发起人无视风险承担成本给予投资者超出市场水平的承诺与保障,违约风险剧增,如印度大博电厂(Dabhal Power Company)。BOT本意是利用私人资本提高公务物品供给效率节约成本,但大博电厂项目发起人舍弃自身VFM值监管角色,成为项目低效率的纵容者、投资者舍弃BOT效率创造者角色满足于短期既得利益,都极大的影响了项目的经济效益与可持续性。

BOT核心之一是特许经营,需要发起人授予投资者特许经营权。《基础设施和公用事业特许经营管理办法》规定,政府可以在特许经营协议中就防止不必要的同类竞争性项目建设、必要合理的财政补贴、有关配套公共服务和基础设施的提供等内容作出承诺。实操中,一些投资人往往陶醉于独占性所带来的垄断利润忽视高质高效提供公共物品的共同愿景,引起公众和政府极大的不满,如深圳梧桐山隧道收费争议;一些发起人缺乏“契约”精神涉足或鼓励同类项目的建设往往意味着企业独占性的丧失,如泉州刺桐大桥与泉州大桥。公私双方在政绩或利益的驱使下过分关注自身的参与激励,忽视共同愿景且缺乏争端解决机制导致协同目标异化。

BOT需要各协同主体开放互动以凝聚对目标、愿景的共识;同时BOT涉及法律、企业管理、项目融资、财务管理、公共管理、金融学、工程技术与管理等众多学科。这要求发起人、投资者、项目关联方通力合作,打造具有综合专业素养与开阔视野的团队。但政府作为BOT规则的主要制定者缺乏授权与培养协同主体领导力的意识,私人资本又极易产生协同惰性,对政策与制度供给产生等靠要思想,不利于领导力建构。加上复杂的各地区项目环境,导致BOT实施差异较大,很难形成系统性的知识架构也限制了跨部门、跨行业复合型领导人才的成长。

BOT协同治理过程中公众参与缺失、角色认知模糊、协同目标异化、合作壁垒高耸导致的协同惰性极大影响了项目的落地实施。究其根源,一方面政府信息公开与决策参与机制的缺位使得公众和其他利益相关者的知情权与得不到保障;一方面BOT协同各方缺乏对目标的统一认识,政绩与利润最大化目标时常超越BOT各主体合作共赢高质高效提供公共服务的共同愿景,各主体在短期目标驱使下各自为政,缺乏对过程的共同承诺。

SFIC模型由Ansell和Gash通过对137个协同治理案例采用“逐渐逼近”(Successive approximation)策略进行分析构建的一种非种而是属的协同治理框架。模型主要由启动条件(Starting conditions)、催化领导(Facilitatice leadership)、制度设计(Institutional design)、协同过程(Collaboratitive process)四大相互联系相互促进的部分组成,强调各主体资源的优势互补、广泛参与决策、授权、责任与共同愿景,其核心是协同过程(见图1)。

SFIC作为一种经典的协同治理模型能够在协同过程、制度设计与催化领导方面很好的具象化BOT全生命周期中各主体的协同,对于分析BOT协同过程及制定改进策略具有很好的指导作用。

BOT各参与主体有足够的条件与动机参与协同治理:

首先,公私双方与在追求目标与时域考量方面表现出鲜明的互补性。逐利天性加上BOT项目本身公共事业属性使其需求弹性较小,易使投资者重视短期目标制定垄断价格。而作为BOT制度供应者的发起人更为重视社会价值与长期效益。

其次,融资方出于风险控制与逐利的需求,致力于降低项目风险、规范项目财务运营,会根据自身专业特长要求项目出具一系列担保与增信措施实际上增强了项目的可行性,降低了运行风险。

最后,作为使用者的公众与其他利益相关方如工程咨询、审计等机构的参与可以防止私人资本垄断,并降低政府被发现的可能,保护自身利益的同时提升项目的可行性与效益。

因此,为克服BOT协同治理困境,可基于SFIC模型充分考虑各协同主体的优势与参与激励,在催化领导、制度设计、协同过程等方面制定出改进策略(见图2)。

如何协同BOT众多协同主体的行为与目标要求BOT项目实行必须将决策机制、竞争效率、使用者满意度作为项目运作的核心。

各级政府应设立专门议事机构作为对外窗口以集中或半集中管理方式协调中央与地方、地方各级机关之间的分歧并应对项目实施过程中的各种问题。同时在不泄露商业机密、国家秘密和个人隐私的前提下,在各阶段公开项目信息并确保网络问政与信访渠道畅通,欢迎公众及其它咨询监督机构进行决策型参与。

BOT项目关系国计民生,其服务周期长,有代际成本分摊的趋势,这对BOT的质量与效益提出了很高要求。为选择符合资质的投资者与建设者,无论发起人选择投资者还是投资者选择施工方,采购程序与采购标准都应该公开透明,采用竞争性招标并邀请有资信的独立第三方招标机构与专家,以公开公平的竞争促使VFM的扩大。

由于搭便车与个人理性的存在且现有VFM动态监管评价又相对抽象并未考虑公众使用体验,导致BOT项目实施参与率不足且有“重建设轻运营”的倾向。为使参与各方都能及时获取项目信息减少参与治理的成本,可结合VFM使用平衡计分构卡构建全面评价体系,将BOT项目实施分为社会满意度、财务指标、内部管理、学习与成长(见图3),定期通报评价结果并纳入绩效考核以优化绩效付费制度。

对BOT全生命周期中采购、融资、建设、运维等关键协同节点进行优化将节约大量项目实施过程中因各种问题导致的交易与时间成本。

BOT实施同时注重VFM与社会服务效益,既可减少经济成本又可提升其社会效益。一方面发起人在项目识别采购阶段明确自身的VFM计划值,并对影响VFM计划值的各种因素同各协同主体进行谈判,可在如征地拆迁、施工设计、新技术采用等方面降低项目成本;另一方面应注意到当前我国PSC所依据的历史信息仍不完善,且BOT协同惰性导致的交易谈判成本难以事先估量,因此着重对BOT的社会效益目标如就业、扶贫和促进地区发展等公共服务目标与利益相关方进行基于诚信的沟通谈判,可以加深协同各方对共同愿景的理解、放大项目的外部性。

由有能力承担和管理该类风险的一方承担已经成为BOT项目社会资本方和政府方的共识,但实践中协同目标异化往往使各方承担超出其能力的风险。例如:不少发起人为招商引资许诺超出其权力范围的优惠政策与丰厚经济回报,将大量其难以承担的经营与融资风险转移给自身。实际上,一定的经营管理与市场风险促使投资人高质高效运作并选择有竞争力的合作伙伴,降低运营风险并增强融资方信心,因此,更适合由社会资本方承担。再如:政策与领导层变更风险可能会导致BOT独占性丧失,而环保风险极易酿成群体事件使得基础资源投入无法保证,将导致项目运营困难。如果此类风险由发起人承担,则可倒逼其树立契约精神,减少再谈判。因此,项目实施中各方应以平等民事主体地位明确各方权力义务以使合同尽可能“完全”。

SPV缺乏经营历史且BOT多为周期长且收益率不确定性高的公共项目,投资者应积极寻求多样资金来源并与利益相关方签订有助于提升项目可行性的协议,提升项目的融资能力降低融资风险。因此,投资者应与政府方共建灵活合理的融资结构:首先,项目土地的使用权与可行性缺口补助的定性尤为重要,有研究者指出,应尽量采取政府无偿划拨土地的形式并防止使用者付费性质的政府补贴。其次,BOT融资应综合考虑融资租赁、资产证券化(ABS)、保险资金等多种资金来源降低融资风险与成本保证项目可持续性。同时,项目关联方如能提供“完工担保、“无论提货与否均付款”等协议、发起人提供无抵押担保贷款或在合同中规定贷款人介入权也可极大提升融资参与激励。最后,在利用外资时应综合考虑银团融资或者多边金融机构和政府出口信贷银行甚至信托基金,来实现融资主体多元化,最大限度降低融资成本。

Ansell认为如果存在利益相关方可以单方面实现其目标的替代场所,那么只有利益相关者认为自己高度相互依赖时,协同治理才会起作用。BOT项目实施过程涉及征地拆迁、工程咨询、施工设计、技术应用、工程承包、审计、保险等各个方面,一方面各协同主体对自身的职责边界认知模糊且出于经济人理性互相“扯皮”以期少担责又多得利益;另一方面因为参与主体多、涉及面广,各方诉求难以取得“最大公约数”。各协同主体应共同协商制定项目的关键路线图,通过关键路线图统筹制定工作计划明确自身在项目中使命,增强责任感和成就感。

学习型文化的建立对组织降低交易成本并进行制度创新有着不可代替的作用。根据以往研究报道,PPP项目运营期触发再谈判的频率高达57.04%,因此应正视再谈判在项目实施过中的合理性并制定完善的柔性合同,但再谈判与合同制定往往交易成本高昂。学习型合作组织区别于传统垂直型组织而提倡组织扁平化并建立学习型的文化,可以使成员建立团队合作理念、提升团队容量能力从而有效降低各种争端引发的再谈判。同时,BOT的系统性与公共性使SPV难以建立对私人资本有较强吸引力的法人治理结构,学习型协同治理文化要求SPV自成立伊始便发挥BOT协同治理的核心作用进行组织与协调能力的建设,通过团队学习使各主体获得成长,这有利于完善SPV的法人治理结构。

BOT作为集体行动获取协同优势的方式应正确处理集权与分权,并在领导机制与领导力培养两方面体现。领导机制方面,鉴于政府付费与可行性缺口补助纳入政府预算成为财政负担的一部分;而且,政府作为发起人承担着制度供给重责,其制定的各种税收与优惠政策极大影响着项目的经济强度,加之政府部门也承担着提供公共服务的不可逃避的最终责任,因此,政府应在BOT项目全生命周期作为坚定的制度制定者与服务安排者,履行主要领导监督职责并建立常态化的议事机构。

领导力方面,为防止BOT陷入“命令-服从”的误区,其权利点必须适当的进行流动以培养各主体领导能力。领导力来自职位权利,也来自专业能力,适当的分权可以发挥各方主观能动性,关系到收益与风险分担、决策的制定与执行并可以提升项目的合法性。发起人应充分考虑施工设计或工程咨询、项目监理、审计机构、施工方等其他利益相关方的特点与参与激励,在BOT项目的不同阶段授予其一定的统筹决策权与监督权。如在项目识别准备阶段或项目生命周期全过程授予工程咨询方一定的统筹权,在项目识别或运营阶段授予公众一定的监督与参与定价权。

移交阶段各方应就各自关心问题坦诚沟通,查漏补缺。将此时项目功能设施是否完备、项目是否最终实现VFM计划值与服务有所值目标、发起人是否有能力继续运作作为协同优势是否实现的重要标准。同时,将决策机制、竞争机制、BSC评价是否取得了预期效果,LCCpsc是否获得了详细信息等,一同作为对私人资本的信用、能力等级进行评价的依据,并记录,将协同治理能力纳入采购招标评分标准。

基于SFIC模型,在采购环节基于“VFM+服务有所值”谈判、凝聚平等分担风险共识以增进互信并建立共同愿景;在融资环节共建灵活合理融资结构获取各方承诺努力实现非公司型负债;在建设环节基于关键路线的工作统筹明确自身权责分工、增强使命感与责任感;在运维环节构建学习型组织与文化促使提升各方能力、分享阶段性成果;在制度设计、催化领导方面通过决策、竞争、评价三大机制与发起人主导的权力流动提供制度保障。据此,可有效解决BOT协同治理过程中公众参与不足、角色认知模糊、协同目标异化、合作壁垒高耸等协同治理困境,希望对BOT项目的提质增效提供一定参考。