政府和社会资本合作(PPP)模式是公共产品或服务供给的模式之一,截至2020年5月末,我国PPP项目累计投资规模达到14.8万亿元。大规模的PPP项目在缓解公共产品或服务供给压力的同时也为合作双方带来经营管理与项目治理挑战,比如地方政府财政能力和组织能力制约PPP项目实施,社会资本主体经营能力、项目类型和经营范围的不匹配致使PPP项目失败、明股实债PPP融资动机、运营能力评价缺失等,这些问题导致PPP项目价值损失与项目治理效率不高,同时也对PPP项目团队的知识和专业能力提出了高要求,能力匹配才能更好地促进PPP项目成功营运与可持续。

能力是获取稀缺资源并维持竞争优势的关键。从组织视角,PPP是一种典型的混合组织,合作伙伴通过资源集成和能力建设实现项目价值和主体目标。从工程系统视角,项目团队需要具备应用现代科学和工程技术解决工程项目决策、建设、运营和收尾等阶段存在的不确定的能力,而PPP项目也具有一般工程项目的基本属性。从目标控制视角,创造价值是PPP项目的终极目标,项目团队应该通过能力建设实现经济正外部性、资源互补和成本最小化。然而,当前PPP学术研究主要聚焦于风险管理、产权配置、关键成功因素和绩效管理等,而较少研究PPP项目实施过程中项目组织(由政府和社会资本主体共同组建)的能力问题,尤其是缺少对PPP项目建设运营期间项目团队能力的专项探讨。考虑到PPP项目跨期性、主体目标依赖性和价值创造特质,厘清主体能力或项目团队能力结构对PPP项目团队建设、组织决策和经营管理具有重要意义。鉴于此,以PPP项目团队为载体,运用扎根理论方法识别并确立PPP项目团队能力要素及能力结构,以期在实践中有助于PPP项目政府和社会资本主体合理选择专业人员组建项目团队和资源配置优化,从而实现PPP项目物有所值和可持续运营。

本研究的PPP项目团队是指政府和社会资本主体签订合同后,为了保障项目合同顺利实施和目标实现而共同组建的项目组织,由于不是所有的PPP项目都设置项目公司,所以本研究采用PPP项目团队作为研究载体。

扎根理论方法是通过对大量原始数据进行比较、思考、分析及概念化后形成理论的过程,在大量数据中反映出核心的概念,并由这些概念形成理论,构建概念模型。考虑到PPP项目团队能力学术研究成果较少,但实际项目经验丰富的特点,宜采用管理学领域解决此类问题常用方法——扎根理论方法。扎根理论解决问题的核心要点是在基础数据的研究中发展理论,直接从实际观察与原始资料入手,归纳概括出经验,然后上升到系统的理论,包括搜集资料与逐级编码的过程,本研究通过文献资料分析和专家访谈两种方式搜集原始资料,然后利用质性分析软件Nvivo10辅助处理文本资料完成编码工作,从而整理出PPP项目团队能力初始清单。

本文采用扎根理论对PPP项目团队能力进行识别,运用数据挖掘手段,主要从政府出台的PPP相关政策文件、文献研究成果、专家访谈以及PPP主题的学术会议中获取扎根理论需要的原始数据。

中国知网(CNKI)数据库中已发表与PPP项目团队能力相关的文献资源,且均为学术论文,内容相对可靠,因此借助其高级检索功能,将检索主题设置为“PPP+能力”进行筛选。仔细提炼文献中对于PPP项目管理者能力、风险管理能力、运营能力、核心能力的描述。共选取相关度较高的文献13篇。

在现有的国家/地方政策文件资料搜集过程中,主要收集近几年出台的管理办法、指导意见、指南、合作协议示范文本等,提取文件中对PPP项目管理能力的要求或PPP项目政府和社会资本主体的基本条件。

自2019年2月以来,财政部政府和社会资本合作中心官方网站开设了专家库交流实录、研究园地、观点和微论坛等专栏,从实际出发,从具体问题入手,真实记录库内各领域专家对PPP改革与稳发展的热点难点讨论内容。课题组逐期阅读,筛选出与PPP项目团队能力主题相近的交流观点,包括PPP项目风险管理能力、专业能力、履约能力、再谈判能力以及盈利能力等。

访谈是从与特定访谈对象的谈话中挖掘研究资料的一种研究方式,对“PPP项目团队能力”这一主题进行了大量的调研访谈,从中挖掘研究资料对文献资料进行补充与检验。

访谈对象选择的关键在于受访者对研究主题具有充分的了解,因此,本研究将访谈对象锁定为PPP项目实操经验丰富的实践工作者。为有效避免访谈对象在交流过程中的拘谨与紧张心理,使访谈者和被访谈者就“PPP项目团队能力”这一主题进行轻松的交谈,保证访谈过程的客观、真实与深入性,采取了半结构式访谈方法,具体访谈程序如下:第一步:在正式访谈前一周,通过电子邮件/微信等方式将访谈提纲发送给受访者,保证受访者事先对访谈内容有一定的准备和思考;第二步:在访谈开始前介绍本次访谈主题的背景和目的,进一步加深受访者对研究主题的理解,征得受访者同意后,对访谈过程进行录音,确保访谈资料的完整性和真实性;第三步:按照访谈提纲正式进入访谈,并对访谈对象提出的关键观点进行深入追问与挖掘,同时做好记录;第四步:开放式交流,包括访谈者实际参与的PPP项目情况、参与PPP项目的认知等。为保证研究严谨性,访谈结束后,课题组及时客观地将访谈录音材料整理为文字资料。

开放性编码是将收集到的原始资料中抽象概念与信息记录不断揉碎,再用概念和范畴进行重新整合的过程。具体操作为:

1)概念化。分析整理以上收集到的文献资料与访谈录音转换文本,提取与“PPP项目团队能力要素”相关的原始文字,归纳其关键词,并编码到同一级节点“概念”下。

2)挖掘范畴。分析与比较所有同级节点,将具有共性的同级节点进行归纳与命名,形成二级节点“副范畴”。

3)核查。利用Nvivo10软件“查询”模块中的“复合”功能对文本资料进行核查,检验编码是否出现遗漏。

开放性编码聚敛得到的副范畴具有数量多、相互间关系模糊的特征,因此,本研究在开放性编码基础上增加主轴编码过程。运用聚类分析方法,深入分析各副范畴之间的关系,并建立联结,形成涵义更宽广、概括性更强的范畴,有利于提高对经验资料的抽象把握程度。因此,利用NVivo10软件的“聚类分析”模块。针对开放式编码中得出的17个初始概念,按内在关联将其分为5个范畴,即:伙伴关系维系能力、价值创造能力、沟通与协调能力、履约能力和专业能力,并以此作为选择性编码的基础,聚类分析结果见表1所示。

选择性编码是利用开放性编码环节和主轴编码环节的研究成果进行的理论构建工作,再结合所研究问题的理论基础与实践结论逐步推理出构念的核心范畴,并据此结果设计理论构建框架,进而使主轴编码形成的类属之间的逻辑关系明晰且具体,使问题分析更加连贯与严谨。在表1中20项PPP项目团队能力关键概念被划分为5个范畴的基础上,为了促使清晰严谨的PPP项目团队能力理论框架形成,对已聚类的主范畴再次进行聚类分析与降维,充分挖掘核心范畴,并结合PPP相关理论和PPP项目特征建立核心范畴之间的逻辑关系。研究最终得到2个核心范畴:基础能力和协同能力。PPP项目伙伴关系维系能力、价值创造能力、沟通与协调能力聚类在协同能力维度下,履约能力和专业能力聚类在基础能力维度下。

通过对原始材料的逐级编码,本研究获得了PPP项目团队能力的主范畴和副范畴(见表1)。为了保证该研究结果的合理性和可靠性,课题组在对PPP项目团队能力的主范畴和副范畴编码完成后对其结果进行了信度检验,具体操作是通过不同研究人员对相同原始资料的进行编码并开展编码结果一致性对比。从课题组中随机抽取2名成员,严格成员之间的信息传递与沟通,在此环境下分别运用NVivo10软件进行编码;然后,利用NVivo10软件中的查询模块对2名成员的编码结果进行比较分析,对比结果显示PPP项目团队的基础能力、协同能力的kappa系数分别为0.754、0.838,由于kappa值均大于0.7(杜亚灵等,2019),因此认为本研究的编码一致性水平是可以接受的。

根据调查分析信息和扎根理论研究结果可知,PPP项目团队能力与项目类型特征、组织资本属性、地理区位等因素的关联性较弱,主要涉及合作伙伴自身特质、专业要求以及价值创造相关因素,最终通过合作伙伴的基础能力(履约能力和专业能力)、协同能力来构建PPP项目团队能力模型。具体包括两个层面:(1)政府和社会资本主体在PPP项目签订合同后的建造与运营阶段,除了按照合同要求按时提供原材料、设备、资金以及劳动力,项目团队还能够依据项目阶段性任务积极主动地完成工作,在项目实施过程中充分发挥能力优势主动管理风险,即政府保障政策稳定、信息透明、主动监管以及有效配置资源等工作,社会资本主体按时开工、有序融资、挖掘专业优势等;(2)在项目建设与运营期间(尤其是运营期间),项目团队在保障产品质量、费用、进度、安全等方面达到合同或国家标准要求的基础上,有效识别项目价值要素与价值计量、创新商业模式和合理设计价值分配方案,保障项目实施物有所值和合作伙伴目标实现。

综上所述,PPP项目团队能力是一个涵盖合作伙伴履约、专业能力以及协同价值创造在内的能力体系。根据扎根理论编码结果及其相应分析,本研究的核心问题分解为“PPP项目团队能力结构维度”与“PPP项目团队能力结构之间的作用关系”两个方面,基础能力(履约能力、专业能力)和协同能力构成了PPP项目团队能力的基本结构,其影响作用贯穿于PPP项目前期决策、项目建造和项目运营等全过程。此外,对于PPP项目团队能力要素的逻辑关系,借鉴Collis(1994)的研究成果,履约能力是完成项目所需的基本能力,在此基础上,项目团队发挥工程项目专业能力开展项目建造和运营。在项目全寿命周期中,创造价值是PPP项目团队的关键目标,协同能力是实现价值创造目标的高阶能力。基于上述分析构建PPP项目团队能力结构及其作用机制模型,如图1所示。

“基础能力”汇集了PPP项目政府与社会资本主体之间的关键互补性资源,是项目团队创造价值的基本能力。其中,履约能力反映了PPP项目团队按照合同要求以及非合同约束的承诺按时完成人力资源安排、材料设备进场安置、资本计划以及项目投资融资等工作,保障项目按计划顺利实施。而在实践调研中发现,合作伙伴履约问题仍然是制约PPP项目顺利推进或项目成功的关键因素,在某些地方政府和社会资本主体层面都存在相关案例,导致PPP项目落地难甚至被被清理出库,最终浪费资源和增加交易成本。同时,合作竞争理论强调个体通过目标实现来促进个人利益提升,而PPP项目中政府和社会资本主体通过建立合作伙伴关系、确立合作目标嵌入项目全寿命周期;在合作性目标背景下,PPP项目团队成员认为彼此之间工作成果积极相关,伙伴目标的实现有助于自己达到目标,通过增加团队成员间的互动和组织认同感强化项目团队履约能力。

此外,对于专业能力,主要是在PPP项目合同签订后(尤其是运营阶段),项目团队根据合同条款、标准规范以及法律法规的要救合理调配人力、物力和财力,保障项目按时完工并顺利提供公共产品或服务,同时创造价值满足项目团队的预期目标。

“协同能力”涵盖了项目团队中伙伴主体之间平等、互惠、信任、协调等影响协同效应的因素,是PPP项目建设与运营顺利实施的关键。协同(Synergy)是项目伙伴主体合作成功的关键指标,因为它反映了整体效应大于各个部分叠加的效果的实现程度;伙伴关系的协同水平与参与个人或组织能力、资源和技能对团队工作的贡献和增强效果有关系。对于PPP项目,当社会资本主体和政府同时采取合作策略时,协同合作治理实现,即社会资本主体致力于提高专业能力满足合同要求,政府根据自身特征与资源优势提供合法性保障和创造良好的项目营商环境,进而在双方协同互动中减少交易成本、激发创新活力和增加社会总体福利。

此外,PPP项目通常具有长达10-30年的特许合作期,在这一长期合作期限中,项目团队的跨期决策具有诸多不确定性,如产品价格波动、公众需求变动、政策变化和组织变革等。若项目团队能针对特定问题或潜在不确定事件进行定期交流、经验分享或知识学习,不仅可以提升不确定性事件处理能力和改善合同绩效,而且能够改善伙伴双方信任水平、改善工作关系和促进伙伴主体做出关系承诺,从而降低项目不确定性损失,促进项目整体价值的增加。

PPP项目具有跨期性、合同不完全性和主体异质性的特征,使得实践中PPP项目团队需具备全面、专业和持续学习的能力。本研究基于PPP政策文件、文献成果以及专家访谈信息,运用扎根理论方法识别PPP项目团队能力,基于政府和社会资本主体的履约能力、专业能力和协同能力构建PPP项目团队能力模型。从组织层面,明确PPP模式下对于项目团队的能力要求,有助于项目团队对自身进行评估和制定科学的能力提升计划,增强项目团队的工程建造能力和项目运营力。对PPP项目合作伙伴(政府和社会资本主体)而言,项目团队能力模型的构建不仅有助于政府和社会资本主体合理选择专业人员组建项目团队和资源配置优化,而且为PPP项目团队协同价值创造提供支撑。