国家发改委先后四次批复了北京市城市轨道交通建设规划,规划至2022年总线网规模合计近1100公里。截至目前,随着北京市轨道交通7号线东延、八通线南延正式投入运营,北京市轨道交通路网运营线路已达到了23条,总运营总里程达到699.3公里。北京市轨道交通项目建设发展迅速,受到工料机价格水平波动、系统功能增加、建设标准提高以及征地拆迁、管线改移费用增长等诸多因素的影响,北京市轨道交通项目的建设成本逐年攀升,这也使得政府直接投资压力越来越大,制约了轨道交通项目建设的可持续发展。

根据《城市轨道交通概算编制办法》(建标〔2017〕89号文),轨道交通建设成本由工程费用(建筑工程费、安装工程费、设备购置费)、工程建设其他费用(前期工程费、与项目建设有关的其他费用、与试运营有关的其他费)、预备费(基本预备费、价差预备费)、专项费用构成(车辆购置费、建设期贷款利息、铺底流动资金)。其中,土建工程成本约占30～40%,机电设备成本占比15～25%,预备费和专项费用约占15～25%,工程建设其他费用约占15～25%,车辆基地成本约占5%。

本文选取北京市2005-2020年在建、运营的17条线路,对其成本进行分析。从图1中可以看出,北京轨道交通建设成本变化总体上可以分为三个阶段:

第一阶段(2005年～2010年):建设成本较低阶段,以M4、M5、郊区线(6B高架)为代表,技术经济指标为3.8～5.5亿元/正线公里。

第二阶段(2011年～2015年):建设成本快速增长阶段,以城区线6号线(8B地下)、9号线(6B地下)、10号线二期等(6B地下)等线为代表,技术经济指标为6.5～9.0亿元/正线公里。

第三阶段(2016年～2020年):建设成本增长趋缓,并维持在较高平台,以7号线(8B地下)、8号线三期(6B地下)、16号线(8A地下)等线为代表,技术经济指标为9.2～11.3亿元/正线公里。

综上所述,2010年后,随城市建设步伐的加快以及交通状况日益严峻,城区线路建设约束条件逐渐增多,而且随着2013年北京地铁地方标准(后文简称地标)实施,运营需求增加以及建设风险控制体系的建立与实施,轨道交通建设标准及风险控制的要求逐步提高,导致轨道交通项目建设成本较快上涨。通过对总投资、工程费用、征地拆迁与管线迁改等投资变化趋势分析,各费用构成部分均呈现上涨趋势,特点如下:

(1)工程费用技术经济指标相比前期工程费增幅较快,为引起总投资增长的主要因素。

1)土建工程技术经济指标相比设备系统增幅较快,为工程费用中主要控制因素。北京轨道交通四环内的车站土建施工普遍采用暗挖法,工程费用增加。

2)车站工程技术经济指标比区间工程涨幅快,为土建工程费用中主要控制因素。近年来,非标准车站越来越多,车站面积越来越大,工程费用增加。

3)通信系统、信号系统、智控及机电系统近几年随国产化水平提高,技术经济指标总体稳定,并有下降趋势。这是因为设备系统造价总体相比较为稳定,但其选型标准、系统集成等方面仍有待改进。

(2)征地拆迁技术经济指标也呈快速增长趋势,年均增长率为14.1%。这是因为房地产价格不断上涨,城区线征地拆迁、商业赔偿价格增长迅速,且拆迁及协调力度增大。

(3)管线迁改单价上涨较快,绝大多数管线年均增长率在10%以上。2010年以前,管线迁改等费用水平较低,折算到正线公里为2500万;2010年以后,管线迁改等费用维持在较高水平折算到正线公里为6000万。

选择与北京市轨道交通发展水平相似的地区与城市:珠三角地区(广州、深圳)长三角地区(上海、南京、杭州)、川渝地区(重庆、成都),选定三地七市的12条线路,取其轨道交通建设成本平均值,与与北京7条典型线路的平均值进行对比分析如下:

北京市线路平均技术经济指标10.6亿元/正线公里,较外埠线路平均指标9.3亿元/正线公里,高13.3%。

北京市线路工程费用平均经济指标为5.6亿元/正线公里,比外埠线路平均指标5.0亿元/正线公里,高11.4%。

1)北京市线路土建平均经济指标为3.8亿元/正线公里,比外埠线路工程平均指标3.3亿元/正线公里,高15.2%;2)北京市轨道交通概算定额水平(消耗量)、价格水平(人材机)与外埠相差不大,但定额取费比例,较外埠高。

北京市线路设备系统平均经济指标为1.4亿元/正线公里,比外埠线路平均经济指标1.2亿元/正线公里,高20.2%。

北京市线路征地拆迁经济指标平均为1.9亿元/正线公里,较外埠线路征地拆迁指标1.80亿元/正线公里,高6.1%。

北京市线路管线迁改技术经济指标平均为0.6亿元/正线公里,较外埠线路平均指标0.5亿元/正线公里,高20%。

1)北京市是对比城市中唯一采用分散供电的城市。其他地区轨道交通线路均采用集中供电方式,外电源建设数量少、建设成本较低。而北京除新机场线外均采用分散供电模式,涉及对公用电网改造及增容,外电源数量多,电缆径路多,投资较大。

2)北京市是对比城市中唯一明确提出列项给予商业补偿的城市。北京市轨道交通线路总投资在建设用地费用中明确列支商业补偿费用,而外埠则对商业补偿、维稳补偿、由地铁振动引起的补偿等均未开口。

3)北京市是对比城市中唯一收取水资源税的城市,外埠均未收取。

(1)北京市地标规定的建设标准较其他城市高,地标规定定员5人/平米,高于国标的6人/平米,定员标准的提高对地铁运能及规模起到关键性影响,进而影响项目建设成本。

(2)受限征地拆迁、管线迁改等因素,非标准车站数量以及面积增多。如8号线三期全线无一座标准车站,站均面积18670平米,相比6B标准车站(13500～14500平米)面积增加28.8～38.3%。

(3)暗挖施工比例提高,导致建设成本增长(暗挖投资指标,相比明挖明挖指标,工程费高约60%)。如北京地铁7号线暗挖车站占比42.9%;8号线二期暗挖车站占比25%;8号线三期暗挖车站占比50%;14号线暗挖车站占比35.1%;16号线暗挖车站占比48.3%;19号线一期暗挖车站占比60%。

(4)受限征地拆迁、管线迁改等因素,盾构工作井选址困难,目前北京地区盾构区间比例相对较低。北京地铁16号线、19号线一期盾构比例分别为53%、65%,而上海地铁14号线、广州地铁13号线二期、深圳地铁14号线盾构比例均在90%以上。

(5)北京环评评估要求高是导致轨道减振造价偏高的重要因素。

1)根据振动北京地标,初级减振为超标应小于5dB,中级减振为超标[5dB,10dB),高级减振为超标[10dB,15dB),特殊减振为超标15dB及以上。

2)北京环评评估要求较高,在3、12、17、19号线等本轮轨道交通线路建设中,环评按振动超标<10dB为高等减振、≥10dB为特殊减振的要求进行评估,导致城区线路基本全部为高等减振段。

(6)新增非地铁功能导致建设成本增长。例如,北京新增安防系统,包括公安通信系统(350兆无线通信系统、计算机网络系统及配套设施)、800M无线政务通信、公安用房、安检设备及安检人员成本。

(7)目前,车辆基地建筑面积普遍偏大:除另有要求外,综合办公楼面积3000平米左右(实际5000～6000平米)、综合维修中心6000平米左右(实际工程7000～8000平米)可满足一般要求;生活用房(浴池、公寓、食堂)相差不大,建筑面积应按运营岗位定员需求合理确定。

(8)北京地标实施,初期配车数相比提高。初期配属车辆数应满足3分钟行车间隔的需要,检修车和备用车的数量之和,初期不宜低于总配属车辆的20%,远期不宜低于15%,初期配属车辆增加。

(9)互相跨越、下穿项目导致地铁建设成本增加。地铁与公联公司、养护集团等外部单位所属项目在实施过程中,出现相互跨越、下穿等不可避免,在项目实施过程中,各产权方向项目实施方会收取相关监管费、补偿费等费用。

(10)征地拆迁与管线迁改占总投资比例一般在20～25%,但单价增长较快,协调难度越来越高。

建设成本管控涉及轨道交通全过程,本文将应从体制机制、前期决策、工程建设、征地拆迁、管线迁改5个角度具体分析。

对轨道交通建设管理单位进行全方位、全过程的考核评价。建设管理单位、设计、监理单位等收入以工程费用为取费基数,其降低建设成本的积极性不高。为了更好地实现全过程成本管理,应建立奖惩机制,合理调动建设管理等单位的积极性,强化设计激励机制,推行奖罚制度。例如,可以开展限额设计,对未达到限额设计要求的建设单位、设计单位可直接扣罚管理费、设计费;对于投资控制较好的建设单位、设计单位,可依据后评价结果申请专项奖励。

稳定线路条件(改线)、车站选址(移位或增减车站)等,减少由于重大方案调整而导致的建设成本增加。

提前为城市轨道交通线路预留土地,严格控制在交通走廊上修筑其他建筑物,提出沿线用地控制规划要素及实施要点。

从城市经济承受能力出发,本着安全便捷、经济适用的原则制定建设标准,确定系统规模,强调交通服务功能,重点确定线路走向及敷设方式、系统形式选择、车辆及机电设备档次、车站规模及装修标准。

敷设方式是影响轨道交通造价的决定性因素,近年来全国范围内普遍存在将线路压到地下的倾向,这也是轨道交通造价逐年攀升的一个重要原因。高架线、地面线有其突出的优越性,建议郊区线路做好研究工作。

目前,北京市轨道交通建设涵盖了较多的非地铁功能的建设内容,如公安政务通信系统、反恐等公益功能设备系统纳入地铁建设投资。在实际建设中,决策者应把握好轨道交通的建设内容,把与轨道交通本身功能不相关的建设内容单独立项,单独投资,以降低轨道交通的建设成本。

设计初期充分考量北京市的轨道交通建设标准,逐步完善适合北京市的技术标准、技术细则,分阶段分步骤建立各专业的实施细则,从功能需求角度合理确定车站定位,统筹规划设备及管理用房,合理确定车站规模、土建工法等因素,降低综合造价。

目前北京市车站工程采用暗挖工法较多,建议相关政府部门和设计单位在选择施工工法前应做详细的论证,在确保施工影响在可控范围内的情况下,尽可能少的采用暗挖工法,降低工程投资。同时,在线路规划阶段应提前落实施工临时用地,保证施工单位可以选择更多经济的工程施工技术。

轨道交通线网实现网络化有利于线路之间资源共享,从线网层面做好资源规划,多线合理共用车辆基地、车辆、线路、供电等资源。持续推进车辆基地共享共建,节省投资。同种类型车辆,尽可能统一各运营单位需求,探索研究互联互通跨线运行,节省建设成本。

(1)加强过程管控,避免重大方案变更。加强建设过程管控,不仅可以从体制机制上避免大量方案变更,同时也可避免采用过于保守化设计和施工工艺等,节省建设成本。

(2)加强土建工程协调力度,合理选择施工工法。具体而言,可减少暗挖施工作业,提高北京市盾构区间施工的比例,并探索东部地层应用SMW工法桩等新工艺新工法,推广并加强机械化、预制化施工,以最大限度地降低人工成本。

(3)细化高等减振段的要求,降低以高级减振段代替中级减振段、初级减振段比例,降低工程造价。

(4)加强设备系统投资管控。利用既有线路设备标准,控制新建线路标准,严控提高标准费用。

(5)加大投资控制力度。明确轨道交通项目投资范围,确保实施阶段范围应与可研初设批复项目范围保持一致;同时,加强估算概算结算三算对比,通过对比各阶段投资,分析变化原因,适时总结经验及强化管控。

(1)超前做好线网规划。将线网规划深度融入城市规划,将土地规划、控制性详细规划、线网规划协调考虑,减少征地拆迁工作量,避免后续调整土地性质等一系列复杂工作。

(2)做好城市轨道交通用地控制规划。提前为城市轨道交通线路预留土地,严格控制在交通走廊上修筑其他建筑物,研究确定系统方案和工程实施方案,提出沿线用地控制规划要素及施行要点。

(3)从线网层面,做好土地资源共享。多线合理共用车辆段、控制中心、主变电站等资源,提高设备利用率,节约土地资源,降低征地拆迁成本。

(4)对线路经过区域需要改移的各种管线进行摸底,确定改移实物工程量,制订管线迁改补偿标准,规范各管线产权单位的补偿费用。同时,推进建设单位与各产权单位签订框架协议,建立管线迁改造价指标库。

(5)做好管线调查,尽量减少管线拆移,保证设计周期,提高设计质量;通过建立严格的施工图会审制度,加强对管线拆改和主体工程施工图审查管理力度。

(6)建立利益协调机制,研究出台相关政策,适当降低某些收费标准或免收部分费用,建立有效的利益协调机制,加大对有关利益各方的协调力度。

本文调研了目前北京及外埠已运营及在建的轨道交通线路相关数据资料并进行了对比分析。在此基础上,分析了当前建设成本增长存在的主要问题,给出了具体管控措施。轨道交通建设成本全过程管控,涵盖了前期阶段、工程建设阶段以及体制机制等方面,只有进行全过程各环节全方位进行成本管控,才能在确保轨道交通投资总体目标达标的情况下进一步促进轨道交通建设的可持续发展。