2014年以来,国务院牵头财政部、发改委等部委大力推广政府与社会资本合作模式(PPP,Public-Private Partnerships),鼓励社会资本投资基础设施和公用事业等领域。为吸引社会资本,PPP项目中常涉及政府担保,如项目合同提前终止的补偿担保、最小需求量担保、最低收入担保、外汇汇兑担保,以及项目失败后政府介入以保证项目继续运作等隐性担保等,这些由于过去事项或既存事实所带来的,具有不确定性的未来财政资金需求,即或有债务。在当前预算和会计体系下,如何进行适当调整和完善,以促进PPP模式可持续发展,是财政部及政府有关部门都在探寻的重要课题。本文试图梳理欧盟、澳大利亚、智利、哥伦比亚、加纳等国的实践经验,探讨我国PPP模式下财政管理方式和措施的发展,并提出相关政策建议。

或有债务会影响政府对PPP项目的财政承受力,为避免政府过度承担风险,各国政府都非常重视。亚行认为,政府部门在PPP模式下面临的财政资金需求包括:(1)直接债务,如为项目启动提供直接融资;(2)或有债务,如对项目需求低于预期或汇率变动等情况提供担保;(3)由隐性担保导致的财政资金需求,如在项目失败的情况下政府部门有义务介入并提供服务。本文在此主要对(2)和(3),即由政府提供的显性、隐性担保所带来的、具有不确定性的未来财政资金需求,作为PPP模式中的政府或有债务(以下简称为“或有债务”)加以探讨,拟从PPP项目中政府或有债务的测算与审批、预算制定与追踪管理、财务报告与信息披露、流程与部门职责设置等方面对国际经验加以梳理。

或有债务与风险相伴随,其触发与否、触发时间以及触发金额都不确定,测算难度较大。国际上常用的或有债务测算方法有情景分析法和概率分析法。

情景分析法对影响风险的各类事件和变量作出基本、不利、最坏等情景的假设,计算各情景下触发的或有债务数额,并进一步预测各情景出现的主观概率及相应的或有债务触发的期望金额。该方法较简便,适用于风险变量概率分布不易确定的情况,大多数政府采用此方法。

概率分析法需对风险变量的概率分布作出假设,进而计算触发的或有债务的概率分布。该方法需要更多关于风险变量的信息,且计算较为复杂,因而只有少数政府采用这一方法,如智利政府对最低收益担保即采用该方法进行测算。

澳大利亚政府对PPP风险的承担基本上仅限于政府有控制力的风险,政府对由此造成的或有债务的测算,首先按照传统的测算方法估算期望成本,再加上一定的储备金以计入可能发生的不利情况。智利政府采取更细致、更量化的概率分析法来拟合、模拟收益风险的概率分布,并进一步测算最低收益担保所导致的财政支出的概率分布,相应地,能得到的度量指标也较为多样化,包括每度政府支出/收入的期望值、各置信度下的在险价值、以及政府保证带来的项目价值增加等。

世界银行根据或有债务的类型,提出了相应的关键度量指标:

对于将造成一次性付款的或有债务(如项目提前终止的补偿保证),建议的主要度量指标包括:(1)最不利情况下的支付额;(2)需要的应急预算;(3)项目提前终止的触发事件及其发生的可能性。

对于由特定风险变量的保证产生的或有债务(如收益风险担保、汇率担保等),以及对下级政府、政府机构、国有企业等在PPP合同中的支付义务的付款担保,建议的度量指标包括:(1)基本情景和不利情景下年度财政支出的估计值,(2)需要的应急预算,(3)担保额度的现值,(4)基本情景和不利情景下担保期限内的财政支出流的现值,(5)各风险变量对或有债务的触发点及其发生的可能性。

可见,国际上或有债务的度量指标,在时间维度上包含财政支出的年度值和全生命期内的现值;在统计量上包含期望值,不利情景及最坏情景下的在险值(Value at Risk,VaR)等;在对财政支出的不确定性的刻画上,分为通过定性分析确定的情景取值和主观概率,或通过拟合、模拟等相对量化的方法得出概率分布。

在对或有债务进行测算之后,政府审批环节仍需进一步评价其是否满足财政承受力。用于评价的主要指标包括上文所述的或有债务度量指标的数额占部门年度/中长期预算、应急预算/弹性预算、政府总体债务,财政收入、以及GDP等的百分比。评价的方法主要有两种:

(1)对未来的预算约束作出保守预测,并对PPP项目中的财政承诺在预算中的占比设定上限,判断未来或有债务的年支出是否能满足财政承受力约束。巴西、英国、法国、南非等国采用该方法,其中巴西规定,PPP合同中年度财政承诺总和(包括担保等或有债务)不能超过财政净收入的1%,英国对每个部门的PPP支出限定在其年预算的6%～7%。

(2)将财政承受力评价与预算制定相整合。哥伦比亚法律规定,签订PPP项目的同时,实施机构应向应急基金注入一笔资金,数额等于政府担保引致的或有债务的期望值。该方法意味着政府在提供担保等财政承诺时就已将其纳入财政预算。

第一种方法不需要在前期划拨资金,对或有债务的约束较小,有助于鼓励政府采用PPP模式,但对未来的财政收入的预测具有一定的弹性空间,易造成财政承受力评价流于形式,对财政风险控制不足。第二种方法在审批的同时即纳入预算或划出资金,弱化了或有债务和直接债务对于实施机构的差别,有助于实施机构更审慎地对待或有债务,但同时也限制了其采用PPP模式的积极性。此外,在财政承受力之外,还应注意或有债务的现值在政府整体债务、GDP中所占的百分比,以判断或有债务对债务管理的影响。

PPP项目中的政府支出,由行业主管部门编制预算,报请财政部门审核后纳入本部门预算草案,经本级政府同意后报立法机构审议。由于或有债务的不确定性,如果或有债务触发的额度超出了预算,政府向立法机关申请额外经费的过程通常缓慢而容易引发争议。为了减小该风险,有的国家采取的主要措施包括增加预算弹性及设立应急储备基金等。

增加预算弹性的方法包括:

(1)在整体预算中加入应急预算项,大多数国家的预算中都含有此项,但通常比例较低,如占整体预算的3%。

(2)发生事先约定的或有事项时,允许预算超支,不需要通过立法机关额外的审批,OECD的大部分成员国的预算法中都有相关规定,有的国家(如澳大利亚、芬兰、德国和日本)甚至在宪法中都写入了相关规定,在法国、芬兰、挪威等国家,部分在法律和合同约束下或难以估算的支出义务被纳入“预估拨款”中,但以上预算超支均应向立法机关做事后报告。

(3)在合同条款中约定政府付款时间相对于担保义务触发时间的滞后期,确保触发的或有债务可以在付款期限之前纳入预算中,智利即采用这一方法。

(4)此外还有追加预算、预算再分配等。

应急储备基金是一种自我保险,需要在前期注入资金,资金通常来自政府保证的受益者支付的担保费,或从提供保证的政府部门的预算中划取。后期或有债务触发时,即可使用应急储备基金用于偿付,不必另行追加预算。应急基金可以是实体形式的,也可以是名义形式的,实体的应急基金单独运作,投资于政府债券或AAA级证券等金融资产,如哥伦比亚的应急基金。名义的基金则仅为财政整体账户中的一个子账户,不单独运作,如瑞典的担保基金、美国的贷款担保基金。

增加预算弹性和设立应急储备基金两种方法都能使PPP项目的实施机构更充分地认识到或有债务的成本,从而更审慎地提供政府保证。其中设立应急储备基金有助于使或有债务的成本更透明,因为基金对担保的收费即对担保成本的估价,随着经验与数据的积累,估价会越来越准确地体现担保的实际成本。

PPP项目的报告方法主要包含三类:(1)财政统计;(2)预算编制;(3)会计处理。PPP项目的财政统计是指按照专门的规定,如《欧洲经济综合核算体系(European System of Integrated Economic Accounts)》和国际货币基金组织(IMF)发布的《政府财政统计手册2001(Government Finance Statistics Manual,GFSM 2001)》,将全国范围的PPP项目的资本总价值列入国民账户中,用于宏观经济规划、国际比较、国家层面的监管和控制等。PPP项目的预算编制是指依照各国、地区的预算法,计划和披露政府在PPP项目中的资本支出和运营支出,有助于促进健全的财政管理,IMF发布的《财政透明度手册2007(Manual on Fiscal Transparency 2007,MFT 2007)》,以及经济合作与发展组织(OECD)的《预算透明度最佳实践2002(Best Practices for Budget Transparency 2002,BPBT 2002)》,提供了相关的操作指南。PPP项目的会计处理,是指在政府的财务报表中报告PPP项目,并将相关资产分为政府资产或非政府资产,PPP项目是否纳入政府资产的划分,取决于所在地政府所采用的会计准则,各国、各国际组织采用的标准不一,目前最严格、最完备的国际标准为《国际公共部门会计准则(The International Public Sector Accounting Standards 32,IPSAS-32)》。

上文所提及的各国际组织发布的其他指导文件不要求将或有债务在政府资产负债表中正式确认为债务,仅当触发事件发生,需要支付现金时才确认债务,但都要求或鼓励政府在资产负债表的附注、备忘项,或是预算文件等报告中披露或有债务的信息,以便立法机关了解政府的财政状况。

实际操作中,不同国家所披露的或有债务种类有所不同,几乎所有国家都要求披露贷款担保,而对PPP合同中的政府保证进行披露的国家较少,智利、哥伦比亚、澳大利亚、印度尼西亚、英国等国对PPP项目导致的政府或有债务有所披露。

恰当的财务报告有助于政府进行财政状况自检,公开政府财务报告则有助于利益相关方对政府的公共财物管理绩效形成更充分的认识,并予以有效的监督。

智利在PPP项目或有债务的测算、信息披露等方面都有较先进的经验,然而其相关部门职责设置的不合理,为或有债务管理的操作增加了困难:智利的特许经营项目由公共工程部监管,而财政支出则由财政部负责,这样的部门职责设置易造成信息沟通不充分,不利于检测真实需求量和收益数据,易导致或有债务管理部门无法有效验证社会资本提出的收益担保索赔的合理性。

与智利的经验相比,世界银行为加纳设计的以财政部门为主体、部门内跨司处的协调机制更有利于或有债务的有效管理。与中国类似,加纳政府于2011年开始大力推广PPP模式,正处在相关法律、政策、监管机构等逐渐完善的过程中,因此世界银行为其设计的针对政府在PPP项目中的财政承诺的监管机制值得我国借鉴。PPP项目由财政与经济发展部(Ministry of Finance and Economic Planning,MoFEP)牵头负责,为协调部内各司处对PPP项目中的政府或有债务及其他财政承诺的管理,MoFEP部门内设财政承诺技术委员会,其成员由相关司处派代表组成。MoFEP下设公共投资司、预算司、债务管理司和经济研究与预测司,各部门职能及关系如图1所示。

2014以年,国务院及各部委大力推广PPP模式,国务院与财政部相继发布的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》与《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》要求将地方政府存量债务纳入预算管理中,同时规定通过PPP模式转化为企业债务的,不纳入政府债务,加上当时对由政府保证等形成的或有债务尚未有纳入预算管理和政府债务审计的明确规定,使得地方政府大量采用PPP模式,并且提供各类显性、隐性的担保以提高PPP模式对社会资本的吸引力,即使不能实现物有所值。

而后,我国相关的法律、法规、政策逐步建立与完善。在PPP项目的财政承诺测算与审核方面,财政部于2015年4月发布了《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》,对PPP项目中的财政承诺的评估与审核制定了初步的规范。该文件没有使用或有债务的概念,但提出了相似的“风险承担支出”概念,指出风险支出数额可根据比例法、情景分析法和概率发测算,目前尚无进一步的操作细则,如测算模型、度量指标等,因此风险支出数额的测算巨有较大的弹性空间,加上预测未来财政收入时所设定的增长率使得财政承受力评价易流于形式,不能充分发挥控制财政风险的作用。

财政部在2014年发布的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》中提出“将财政补贴等支出分类纳入同级政府预算,并在中长期财政规划中予以统筹考虑”,又在2015年发布的《财政部关于推进中央部门中期财政规划管理的意见》中要求进行三年期中期财政规划,实行逐年滚动管理,初步完善了PPP模式下的政府预算制度,但对于或有债务的预算管理尚缺乏规定。此外,新《预算法》第十三条要求人大批准的预算非经法定程序不得调整,未列入预算的不得支出,没有针对或有债务(风险支出)支出数额、时间不确定等特点,设置相关的弹性预算。

2013年发布的全国政府性债务审计报告中显示,多个地方政府建立了偿债准备金制度以防范债务风险,但主要针对政府自身融资、为提供融资担保所形成的债务,以及到期应付未付的合同款,未将分担PPP项目形成的或有债务纳入债务风险审计和防范的范畴。此外,国务院规定自2015年1月1日起不得新设各种形式的偿债准备金,对已经设立的偿债准备金要纳入预算管理。由此可见,我国尚无针对由PPP或有债务引发的财政风险的预算管理机制(弹性预算或应急储备基金),从而增加了地方政府违约的可能性。

2016年7月,财政部发布了《政府和社会资本合作项目财政管理办法(征求意见稿)》,提出建立结算扣款机制,对于不按合同约定支付款项的,可由上级财政直接从相关资金中代扣并支付至项目公司或社会资本,旨在保障政府履约能力,但该机制具有滞后性,因此仍有必要建立弹性预算或应急基金等机制从而进一步预防政府违约。

我国现行的政府会计体系为预算会计制度,实行收付实现制,即以现金收到或付出为标准来记录收入的实现和支出的发生,无法有效反映PPP项目的跨年度财政需求及产生的或有债务,提示利益相关方了解政府的财政风险。为完善政府会计制度,财政部已于2015年发布《政府会计准则——基本准则》,推动收付实现制的预算会计制度与权责发生制的财务会计制度相结合的综合财务报告制度,自2017年1月1日起施行。《政府和社会资本合作项目财政管理办法(征求意见稿)》中提出财政部门应公开本级PPP项目目录、本级人大批准的政府对PPP项目的财政预算、执行及决算情况,但披露的具体内容、程序等尚待进一步明确。

综上,我国目前对PPP或有债务的管理在测算与审批、预算制定、财务报告等方面都缺乏明确的规定与具体的操作指南。PPP模式与传统政府投资模式相比,延迟了政府付款的时间,其中或有债务又进一步规避了预算监管,如无明确的监管规定,对地方政府在PPP项目中过度提供担保的倾向缺乏有效约束,当或有债务问题暴露时则为时已晚,形成财政危机。

短期内完成预算体系和政府会计体系的改革,实行跨年度预算和权责发生制财务会计是不现实的。同时,在地方债清理的压力下,PPP是缓解地方债危机的现实举措。因此对于PPP项目中政府或有债务管理的规范不宜一步到位,应逐步调整。现阶段可通过以下方面来规范政府的财政管理行为、切实保障PPP项目合同政府履约能力、提高财政资金的使用效益:

(1)加强量化测算:借鉴智利等国的经验,逐步研发各类或有债务的测算模型,建立度量指标与评价指标体系,制定具体的或有债务量化测算指南。

(2)设置PPP债务总额和或有债务上限:在完全采用权责发生制前,对PPP设上限可有效控制财政风险,所采用的指标可包括但不限于PPP项目总合同额/当地政府当期财政收入或GDP;PPP债务总额/当地政府当期财政收入或者GDP;政府对PPP的负债、担保/当地政府当期财政收入或者GDP。

(3)纳入预算管理:调整预算文件,为通过审批的PPP项目中的或有债务制定专门的长期弹性预算,将PPP项目纳入政府性债务审计范围,同时开展或有债务应急基金试点,促使地方政府将或有债务的财政成本纳入决策考量,同时为形成的或有债务提供资金保障。

(4)加强信息披露:要求在财务报告与预算报告中增加对PPP项目中政府或有债务的性质、期限、数额的披露,鼓励地方政府编制年度或有债务报告,向贷款方、社会资本等利益相关方充分披露财政风险。

(5)建立协调机制:在财政部率先建立跨部门的或有债务管理协调机制,以一定规模以上的大项目为试点进行监管,在项目评审阶段综合金融司、经济建设司、预算司、会计司等相关司处的意见,形成对PPP项目中或有债务的统一评审意见,并于执行阶段负责或有债务的监管,逐渐在各省建立类似协调机制,监管规模以下项目的或有债务。