20世纪80年代至20世纪末期,为改善城市住宅严重不足的情况,中国各地尤其是大中城市兴起了住房建设热潮,开发了大量的住宅小区。这些小区一部分已被拆迁,其余的已成为老旧小区。受到之前住宅建设规范标准较低等因素的影响,这些建造年代久远的老旧小区的居住条件相对落后,居住环境较差,成为我国实现“住有宜居”过程中的短板。在政策引导下,各地开展了多种形式的老旧小区整治改造工作。适时评价老旧小区整治改造工作的绩效并总结相关经验教训,对于今后这项工作高效有序的推进是十分重要和必要的。老旧小区整治改造工作涉及面广,且很多评价内容多且繁琐,因此,需要构建一整套较为完善的老旧小区整治改造的绩效评价体系,并通过定量评价和分析老旧小区整治改造工作取得的成效及存在的不足,为今后更好地开展此项工作提供基础支撑和决策参考。

老旧小区整治改造工作的绩效评价,一般以总结并反馈当前老旧小区改造整治水平,以有效促进居民居住条件和居住区环境的不断改善为总体目标。具体可针对前一阶段老旧小区整治改造已经进行的工作,通过定性、定量相结合的方法,采用相对统一的评价标准,构建相关指标体系进行评价。

老旧小区整治改造工作是一个系统工程,从政府部门的视角,其包括从政府相关政策制定及具体工作计划的制定、老旧小区整治改造工作的具体实施、老旧小区整治改造效果检查、以及老旧小区整治改造工作反馈等方面,这是与PDCA循环的理念相吻合的。作为一项专门针对质量管理工作的方法,其将质量管理工作分为计划、执行、检查、反馈等四个阶段,且这样的过程并不是一次性的活动,而是在质量管理工作开展过程中循环往复,推动质量管理工作目标向更深层次推进。对于老旧小区整治改造工作而言,其本身也是一个质量管理的过程。

考虑到老旧小区整治改造工作中,计划工作与执行工作具有连贯性,基于此,本文基于PDCA的基本思想,按照“计划-执行”、“检查”、“反馈”三个层面,提出老旧小区整治改造的绩效评价指标体系。

由于老旧小区更新改造工作有其自身的独特性,基于此,在具体基于PDCA思想构建老旧小区更新改造绩效评价指标体系时,将“计划-执行”、“检查”、“反馈”描述为“过程与效率”、“产出与结果”、“影响与反馈”三个一级指标。

根据前文针对老旧小区整治改造绩效评价内容的阐述,本文将“过程与效率”、“产出与结果”、“影响与反馈”作为老旧小区整治改造绩效评价指标体系中的一级指标,以此形成老旧小区整治改造绩效评价指标体系的框架。

其中,“过程与效率”一级指标是从老旧小区更新改造的计划与实施情况来评价的,可以从是否拥有具体的工作方案、完整的规章制度、较好的改造资金投入和较高的工作效率等来衡量;“产出与结果”一级指标是从老旧小区更新改造效果检查的角度来反映的,可以从老旧小区更新改造相关目标(如环境及住宅改善、公共服务提升、交通出行便捷性等)的实现情况来进行衡量;“影响与反馈”一级指标则反映的是老旧小区更新改造效果反馈的视角,也从受影响的利益相关者(如居民、社区管理人员、相关专家等)的角度来进行衡量。

基于此,根据对“过程与效率”、“产出与结果”、“影响与反馈”等内容的阐释,可以分别构建起相应的二级指标,最终形成老旧小区整治改造绩效评价指标体系,见表1所示。

为了便于分析,本文首先将工作机制、投入与效率,改造目标实现度,改造影响与反馈三大一级指标分别编号为A、B、C;然后将下设的二级评价指标按顺序编号如下:工作方案及规章制度完整度A₁,资金投入A₂,工作实施效率A₃,环境及住宅建设改造度B₁,公共服务改造度B₂,交通出行改造度B₃,居民满意度C₁,社区管理者及专家反馈C₂。

为便于对所构建的具体指标进行衡量测算,进一步分解了相关指标,形成了可具体测算或衡量的三级指标。此外,考虑到不同指标对老旧小区整治改革绩效的贡献存在差异,因此在邀请相关领域专家打分的基础上,进一步确定了各级指标的权重。老旧小区整治改造绩效评价的指标分解情况及相关指标的测算方法见表2。

由于江苏省的老旧小区整治改造工作分散于各地各小区,全省没有一个完整的统计,因此本文选取了南京市、苏州市、常州市、扬州市和徐州市等五个城市作为典型城市开展专题调查,通过设计《江苏省住区人居环境调查样本信息表》、《江苏省住区人居环境情况调查表》、《江苏省样本住区人居环境情况调查表》等调查表,并在上述五个城市开展了以上问卷的发送及统计工作。在以上五个城市,各选择25个老旧小区作为调查小区并发放调查问卷。经过回收分析2456份有效问卷,问卷有效率为98.24%。基于老旧小区整治改造绩效评价体系,以各市有效问卷相关指标得分的平均值作为江苏省老旧小区整治改造的总体绩效情况,具体结果见表3。

根据绩效评价的结果,从全省的总体情况来看,绩效综合得分达到了82.75分;分项的工作机制、投入与效率,改造目标实现度,改造影响与反馈的评价值分别为26.52,31.54和24.70分。

结合上述绩效评价结果,总体来看,江苏省老旧小区整治改造工作绩效较好,在工作机制建设、改造投入与效率、改造目标实现度以及改造产生的影响等方面都取得了显著成效,同时,也存在一些不足和有待完善的地方:

各市在老旧小区整治改造工作中都出台了相应的工作方案和整治规定,工作中也较为注重提升改造的实施效率,但从最终的整治改造效果和意见反馈情况来看,还有一定的提升空间。环境与住宅改造是老旧小区整治改造中最为基础的部分,但从评价结果来看,整治覆盖率和实现度上的得分都偏低,这一方面可能是居民在将老旧小区改造结果与周边新建小区的对比中产生了评价偏误,另一方面也可能是存在改造计划并没有完全切合当前老旧小区居民最迫切的改造需求、改造施工过程中没有及时采纳居民的合理建议等问题。

从评价结果中不难发现,在老旧小区改造中,江苏省内并没有出台统一的改造标准,而是让各市根据自身情况自行确定,导致各市由于财政资金、改造技术方面水平不一,设计的改造方案无法对比审查,导致一些项目为追求高覆盖面积而降低单位面积施工质量,为完成改造小区数量指标而只进行外观改造等问题,最终完成的改造成果也难以通过统一的标准验收,不利于后续改造工作的规范进行。

当前大部分老旧小区改造项目都普遍存在重改造轻维护、后续物业管理水平差、居民参与小区管理与支付物业服务意识不强等问题。实际上,整治带来的老旧小区居住环境改善只能维持一时,要想巩固整治成果,提高物业管理水平、形成长效管理机制是不可或缺的。这一方面需要物业管理企业提供的服务不断专业化、标准化,另一方面需要居民自觉维护居住环境,并意识到高质量服务的价值。

建议尽快开展全省老旧小区情况调查,摸清底数,按照老旧小区不同类型(可按照整治改善类老旧小区、纳入棚户区(危旧房)改造类老旧小区以及在尊重历史文化前提下保护性提升改善类老旧小区进行分类)统计各地老旧小区的具体情况,明确纳入改造范围的老旧小区的数量和建筑单体数量,并建立老旧小区数量动态更新机制,定期更新全省老旧小区数量。在系统调查的基础上,科学编制各地老旧小区整治改造行动规划及年度计划任务,系统提出老旧小区整治改造总体目标,明确每年开展老旧小区整治计划,高质量推进老旧小区整治改造工作。同时探索构建社区设计师制度,组织开展社区设计师培训,鼓励和引导设计师、社会组织参与老旧小区整治改造规划建设,培养一支懂设计、爱社区、善沟通的社区设计师工作队伍。引导社区设计师与街道、住区结对,为住区工作提供长期跟踪指导和咨询,共同参与老旧小区的整治与管理,探索众创众规和共编共议。

建议出台老旧小区整治改造技术指南,按照基本型、改善型、提升型制定适合多层次需求的“菜单式”标准,按百姓需求选择整治改造内容。完善配套的鉴定、设计、施工、验收标准规范,更好地落实各方质量行为主体责任,形成闭环管理,提高老旧居住小区改造的质量。对老旧小区建筑承重结构、围护结构、给排水、供热采暖、电气、无障碍设施、信息化等各方面均给出改造统一标准及造价指标,便于设计单位开展方案设计,也便于主管部门对改造方案及投资规模进行审查,降低投资决策的随意性。同时,鼓励在改造过程中运用新材料、新技术,体现绿色、节能、适老的建设理念。

老旧小区改造应调动各方积极性,明确各方权责,在政府“输血”的同时建立居民和社会的“造血”机制,由政府、产权单位和居民共同出资(居民出资部份可以考虑激活住宅专项维修资金、公积金),实现政府、社会、居民共同参与建设管理。在尊重群众意愿、考量居民支付能力的基础上,逐步建立整治改造后住宅小区维护管理的长效机制。对于居民收入水平相对较高、具备一定条件的,可以推行不同等级的专业化物业管理服务。对于居民收入水平较低、尚未具备引入物业管理条件的,可由街道办事处、居民委员会、居民共同负责住宅区的维护管理。一方面要多渠道宣传,帮助居民树立花钱买服务的意识,另一方面要严格按照各城市相关法规、规章加强管理,对拒绝缴纳物业费及各种必要的公共设施维修收费的行为进行处罚。同时,要明确老旧小区各种公共设施日常养护和维护的责任单位。积极引入社会资本,采取PPP的方式,加强政府与企业的合作,采取多元方式吸引社会资本参与老旧小区的维护与管理。

在加大财政资金投入的同时,积极运用国家有关政策的贷款,提高资金的使用效益。创新老旧小区整治改造投入机制,积极拓宽融资渠道,鼓励引导社会资本积极参与。探索鼓励业主按照相关规定,申请动用住宅专项维修资金对住区进行维修更新,并按照业主动用维修资金的额度进行地方财政资金补贴的模式。引导改造后的住宅小区居民分摊部分共用部位、共用设施设备的整治改造成本,对于扩大居住面积、修缮更新住房产权人专有的设施设备等项目支出,由受益的住房产权人承担。对于更新改造供电、电信以及供水、供气等市政公用设施的专项成本支出,由各运营单位承担。