过去较长时间内,我国城镇化建设主要借鉴“苏联模式”,依赖劳动力、土地、资金等要素的大规模供给和粗放式利用。2012年以来,我国坚持走中国特色新型城镇化道路,推动工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调,促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展,“以人为本”和“产城融合”逐步成为关注焦点。2014年以来,PPP模式的推广运用,有效克服了政府主导模式的不足,推动了政府投融资体制和供给侧结构性改革的步伐。然而,主要针对单体项目的传统PPP模式,运用在新型城镇化发展过程中,难以协调解决项目各自为政、周期错配、冷热不均、重建设轻运营等问题,亟待构建更加系统、可持续的综合开发组织模式。

截止2019年底,我国常住人口城镇化率达60.60%,按户籍人口计算,为44.38%。根据美国地理学家诺瑟姆提出的“S曲线”理论,我国城镇化正处于加速阶段的后半程,这是不同于西方国家基本完成城镇化建设的“中国特色”。近年来,一些地方政府和社会资本针对新型城镇化的内在要求和发展规律,在传统PPP模式的实践过程中演绎出许多中国元素、中国方案和中国做法,逐步形成了一种富有中国特色的政府和社会资本合作模式。刘尚希(2018)将这种创新模式定义为“开发性PPP”,即以实现一定区域可持续发展为目标,政府和社会资本建立长期合作关系,提供以产业开发为核心的基础设施和城市运营等综合服务,社会资本承担主要管理责任和显著风险,投资回报主要来自地方新增财政收入,并与绩效挂钩,实现激励相容。

推进新型城镇化,核心是以人为本,关键是产城融合。这是我国在总结国内外城镇化经验的基础上,根据具体国情和当前发展阶段提出的科学发展道路。不同于单一的基础设施项目,新型城镇化更加注重城镇化与工业化、信息化、农业现代化“四化同步”,是“创新、协调、绿色、开放、共享”新发展理念在区域发展中的生动实践。特别在当前复杂严峻的外部环境下,推进新型城镇化高质量发展,对集聚资源要素、构建产业生态、保护生态环境、深化供给侧结构性改革以及促进城乡发展一体化具有重大的现实意义。然而,由于政府职能转变以及发展动能转换,传统政府投资主导的粗放式增长方式已经难以为继。在传统PPP模式下,地方政府就单体项目与社会资本形成合作伙伴关系,但在区域发展和社会治理方面仍与社会资本保持行政监管关系。由于思维固化和行为惯性,政府难以在决策主体、监管主体和参与主体之间进行及时的角色切换,导致其和社会资本之间的权责边界不清晰,增大了合作的不确定性。

作为传统PPP模式与中国新型城镇化加速推进的具体国情相结合的创新产物。开发性PPP在运作方式、交易结构以及操作流程等方面具有传统PPP模式的一般属性,并在关键要素、合作内容、综合价值等方面拥有一些新特征。特别是开发性PPP模式强调“综合开发”和“产业导入”理念,具有激励相容、风险对冲以及自我造血等功能,能在一定程度上缓解新型城镇化发展过程中面临的开发效率不高、财政收支失衡以及公共治理乏力等问题,对补齐区域发展短板、提升区域整体价值具有重要意义。当然,开发性PPP也并非放之四海而皆准的“万金油”,运用在新型城镇化建设过程中,会对合作区域的区位特征、资源秉赋、产业环境提出相应要求,能满足社会资本的预期目标以及区域协调发展的基本条件。

PPP概念是一个舶来品,强调政府和私人资本在基础设施领域的深度合作。关于PPP模式的具体实践,我国早在20世纪80年代便已有尝试,但直至2014年之后才得到大力推广。相比于传统PPP模式,开发性PPP在功能定位、利益分配以及风险治理等方面的机制设计,更能满足新型城镇化高质量发展的内在要求。

传统PPP模式主要运用于交通、水务、能源、市政、垃圾处理等基础设施领域的单体项目或同类项目打包。在同一区域内,政府需针对具体项目与不同社会资本进行谈判,参与前期投资且承担付费责任。尤为突出的问题是,政府需面对社会资本“挑肥拣瘦”的压力,一些回报方式清晰、具有“使用者付费”属性的PPP项目往往备受关注、运行良好,而市政道路、公园等纯公益性项目,难以吸引社会资本参与,且仍需由财政承担兜底责任。针对一些片区综合开发项目,一些地方政府在运用传统PPP模式的过程中,由于信息不对称,容易做出偏离实际的承诺,过多承担本应由社会资本方承担的风险,或过多向社会资本让渡权益,导致公共利益受损。相比而言,开发性PPP模式不再局限于单体项目的合作,通常涉及整个区域的多个行业、多个项目,更加注重综合效益和整体目标的实现。在实际操作过程中,政府只需针对合作区域的开发建设和运营管理,委托社会资本方提供“硬件”支持(基础设施以及公用服务设施投资建设等)和“软件”服务(项目规划、招商引资、产业运营、人才服务等)。双方按照“利益平衡、目标倾同”的原则确定具体的合作范围、内容以及操作机制、交易结构、投融资结构等,通过一部分经营性子项目的收益补偿公益性子项目的成本支出,达到整体的收支平衡。从功能作用来看,开发性PPP相对于传统PPP模式的比较优势在于其将单体项目的外部性(包括风险的外部性、收益的外部性和动力的外部性)内化到区域整体之中,提供区域总体发展规划下产业全生命周期的资源集成(产业开发)和对空间内各子项目的科学组合(空间开发),更有利于实现公益性与经营性的统筹兼顾。

传统PPP模式下,社会资本的获利方式有三种,即政府付费、可行性缺口补助和使用者付费,其中,政府付费和可行性缺口补助方式占绝大多数。在我国现行的财政管理体制下,但凡建设性支出,通常来源于一般公共预算及部分政府性基金预算,均属于“存量分配”。因此,传统PPP模式只是平滑了财政支出、促进了代际公平,其实质仍是政府购买服务,并未显著减少财政支付责任,也难以摆脱经济建设对地方财政和土地资源的长期依赖。

开发性PPP模式的显著区别在于其具备“自我造血”机能。政府和社会资本不再拘泥于单一项目的收益分配,而是采用“滚动开发”的运作模式和“统一结算”的支付体系,构建更可持续、更加稳定的利益共同体。具体来说,社会资本按合同约定完成公共设施和基础设施建设任务后,就有机会从政府的财政增量中获取一定比例的收益。该分配比例主要取决于合作区域的空间区位、产业基础、发展潜力以及社会资本的谈判能力。需强调的是,开发性PPP改变了传统PPP模式对政府支出责任的界定,不再要求政府履行刚性兑付义务,而是根据新增的财政收入进行“增量付酬”。即政府在社会资本的支持下新增了财政收入,才需在一定限额内按约定比例支付报酬(见图1)。这也意味着,社会资本从项目获取的收益将全部来源于“区域价值”的提升(包括区域的商业价值和公共价值。其中,商业价值主要体现为优质产业的培育、土地价值的提升,吸引更多投资者和资源要素的集聚;公共价值主要体现为生态环境的改善、生活水平的提高、基础设施更加便利,公共服务供给更加充分等方面),且“上有封顶,下不兜底”。“上有封顶”是指社会资本获取的收益存在一个最高限额约束,不会给政府带来额外的支出压力;“下不兜底”是社会资本方只有完成由合作区域内GDP、民生、就业、生态环保、城市建设等方面指标组成的高质量发展综合绩效目标,并经第三方审计确认后,才能获取相应收益,存在“血本无归”的风险。并且,若项目在合作期满后为地方政府带来的新增财政收入的约定部分仍不足以支付社会资本方的,政府无需再另行支付。显然,这种“按效付费、支付责任期满自动豁免”的利益分配机制,极大缓解了政府短期债务压力,形成了对社会资本的长期正向激励。

风险治理是PPP项目管理的重要内容之一,要求政府与社会资本建立健全风险应对和争议解决机制。在传统PPP模式下,政府和社会资本方的风险治理策略是风险分担,遵循“风险由最适宜的一方承担”、“风险收益对等”、“风险上限”三项原则。在具体操作过程中,地方政府和社会资本的责任及风险边界往往难以精准划定,风险分担比例很大程度上取决于双方的谈判能力和博弈结果。由于有限理性、信息不对称以及契约的不完备性,容易出现风险识别不足、风险评估失误、风险分配不均等问题,甚至给权力寻租和道德风险留出机会。比如,在可行性缺口补助模式下,如果将项目风险和支付责任过多集中于政府方,会让社会资本产生“搭便车”的心态,放松对项目的运营管理。而个别地方政府承诺固定回报、明股实债、回购安排等违规行为,进一步加大了政府债务风险,违背了风险分担的基本原则。另外,PPP项目的后续运营、维护和管理也存在高度复杂性,容易出现管理的低效率和政府监管职能的虚化,可能引发新的风险,增大再谈判和争议解决的难度。总之,在传统PPP模式下,政府需要在综合考虑风险管理能力、风险承受能力和投资收益机制等要素后,与社会资本进行风险的优化分配,力求实现风险与收益对等、风险与能力匹配,但风险的类别、来源以及属性均未发生根本性改变。

相对单体PPP项目,开发性PPP项目在规划设计、征地拆迁、建设运营、融资等环节存在更多不确定性,且受国内外经济形势、行业发展态势以及区域发展阶段等因素的影响更大。这意味着,开发性PPP模式更像是政府和社会资本合作的“实践艺术”,是一个在不确定性环境中寻求确定性的复杂过程。在具体实践中,政府和社会资本的风险治理策略是风险对冲,即,针对整个片区的开发建设和投资运营达成一揽子合作协议,更加关注参与主体和合作机制等因素,旨在通过组织优化、制度创新以及项目的科学组合,寻求成本、收益和其他目标的合理均衡,达到“消化”风险或减少风险发生概率及危害程度的目的。在合作的全过程,政府“不花钱、不担保、不融资、不兜底、不负债”,由社会资本承担区域内绝大部分前期投入并负责后期运营。如果未完成约定的绩效考核目标,政府可拒绝支付或按考核结果扣减支付。另外,开发性PPP项目的风险实现了“内部化”,全部锁定在合作区域这一“有限区间”,且由社会资本承担,不会给其他地区及上级政府带来负面影响。在此情况下,社会资本必须积极开展前期投资,不断完善基础设施建设和公共服务配套来提升级差地租;同时大力招商引资,为地方政府培育更多财源,才有可能获得相应的风险溢价。也就是说,通过进一步明确责任主体和风险边界,并设计科学的风险对冲机制,有利于最大限度地防范化解项目风险和可能演变形成的公共风险。

我国已进入高质量发展的新时代。从追求高速度增长转向追求高质量发展,涉及各领域和各个方面的改革创新。PPP模式的高质量发展,同样需要理论和实践的创新驱动。近年来,一些地方政府和高能社会资本在国外经典PPP模式的基础上,经过不断消化、吸收和创新,并从理论上进行了总结、概括和提炼,形成了富有中国特色和国际影响的开发性PPP模式(注:“高能社会资本”的概念源于中国财政科学研究院院长刘尚希在“第四届中国PPP投资论坛”上的主旨演讲,泛指在城市开发建设、产业导入发展、城市运营管理等方面具有较强的资源禀赋和综合能力的社会资本方)。这一创新模式既保留了传统PPP模式的一般属性,又在实施路径上进行了一些重大突破,更能有效协调各参与主体的利益诉求,满足新型城镇化高质量发展对整体性、系统性和协同性的内在要求。

传统观点认为,商业的本质是追逐利润,实现经济效益最大化;公益的本质是保障民生,实现社会效益最大化,二者完全对立、互不兼容。因此,公共服务领域一定存在“市场失灵”现象,必须通过行政手段进行干预或调控。在项目建设之前,政府首先会对项目的商业或公益属性进行界定,认为追求利润就不能做公益,从事公益就不能抱有盈利动机。基于这种“对立”思维形成的狭隘视角一直影响着政府的决策行为。比如,基础设施、公共设施建设理应由财政出资,统筹税费收入、土地出让金以及各类政府债、平台债进行预算安排。即便采取PPP模式,也应完全由政府付费。在开发性PPP模式下,社会资本负责区域的一体化综合开发,包括对商场、工厂、住宅等商业项目以及学校、医院、市政等公益项目的合理布局和统筹推进。而政府主要履行监管职能,确保区域的发展规划、产业方向、建设进度以及空间布局符合事先约定。这种合作模式兼顾了政府和社会资本各自的诉求,既改变了公共产品完全由政府提供的传统思维,又通过市场化方式改善了公共治理效率。当然,大量公益性项目产生的价值外溢,也会最终体现为土地等资产的升值以及经营性产业、财政收入等商业价值的增加。事实上,西方国家早在本世纪初就已经出现大量以公益为目标,采取企业化方式运作的“社会企业”,这类机构不以盈利为目的,但能有效融合商业性和公益性,并通过“社会投资”获取合理利润,甚至可以发行股票并上市交易。相比之下,我国在这方面的理论准备还不充分,仍停留在“非此即彼、非黑即白”的二元对立思维之中。开发性PPP的推广运用,为破除这一思维定势做出了积极探索,提供了一个区域发展的“综合解决方案”。

传统财政理论更多关注政府的收支活动,强调财政“取之于民、用之于民”。相应地,财税体制的作用主要通过处理政府与企业、政府和居民,以及不同层级政府之间的分配关系来体现,可概括为优化资源配置、调节收入分配和促进经济稳定三大方面,这仍是基于政府收支视角得出的结论。财政是国家治理的基础和重要支柱,新时代的财政工作不能只局限于收、支职能,而应强调“生财”功能,通过提升全要素生产率,进一步促进经济增长、防范化解重大风险、推动国家治理体系和治理能力现代化。当前,PPP项目主要集中在市政工程、交通运输、生态建设、环境保护等公共领域,纯政府付费和可行性缺口补助类项目占93.4%。多数人仍停留在财政的“用财”思维,即从存量财政资金中进行预算安排,人为“割裂”了财政和经济之间的内在关联,导致一些地方的财政性风险激增,没有更多财力用于支持产业发展和基本民生。相比之下,开发性PPP模式的最大亮点之一就是具有自我造血的“生财”功能,通过采取“企业主导,封闭运行和一体化集成开发”的方式,在降低政府杠杆率的同时,还能培育地方财源、实现财政与经济的互动,更加符合现代财政理念和经济发展规律。在具体实践中,高能社会资本负责合作区域的全部投资,包括土地整理、规划设计、公共设施和基础设施建设;在条件成熟后,引入和当地资源禀赋相匹配的优势产业,承担合作期限内的城市运营、社会治理等公共服务。由于社会资本的前期投资和产业导入会促进当地的土地升值和产业集聚,有利于扩大地方财政收入。因此,开发性PPP模式因“整体外包、封闭运作、滚动开发、增量取酬”的基本特征,既不会给地方财政带来较多风险,还有利于建立及时有效的“供给响应机制”,实现财政和经济的紧密衔接以及生财、聚财、用财的良性互动。

长期以来,我们在推动经济发展过程中习惯于“项目”思维,缺乏整体观念和空间概念。一谈到产业发展,潜意识就是引进大项目、推动大开发,未能置于统一的空间范围内进行统筹安排,忽视产业与生态环境、公共服务、人才引进等方面的和谐共生,各项目之间也缺乏有效的衔接协调。实践表明,我国长期依赖“以工业化带动城镇化”的发展路径,带来了产城分离、环境污染、资源趋紧、公共配套不足等问题,严重影响了新型城镇化的发展质量。从本质来看,传统投资建设模式是以“项目开发”为导向,缺乏对整体区域的统筹规划和各类资源的深度整合,因而难以适应区域协调发展的现实需要。而开发性PPP改变了过去以项目为单元的合作方式,转而倡导以片区为单元,通过组合项目、资金、人口、公共服务等资源要素,试图构建一个完整的生态空间,并通过有序的区域开发实现“区域价值”的明显提升。所谓区域开发,就是对一定区域内不同要素进行重组,实现新的组合。比如,区域内的纯公益项目虽然没有商业开发价值,但关系民生福祉和人居环境,也是新型城镇化高质量发展的有机构成。开发性PPP模式将其纳入区域整体开发的范畴,突破了传统单一“项目”的思维,实现了空间开发和产业开发的有机融合。特别强调的是,在区域开发过程中,政府不必再承担单体项目的建设运营责任,极大地降低了财政支出和公共治理压力。调研发现,一些地方政府和大型企业积极突破现有体制机制障碍,通过同步推进产业开发与空间开发,为区域协调发展注入了持续动能和更多确定性。以浙江嘉善县为例,该县通过开发性PPP模式与国内某社会资本方签订了片区开发的整体协议,约定将该县北部约12平方公里的区域,统一交由社会投资方进行开发建设和招商运营,成功打造了嘉善产业新城这一产城融合示范区,并主动融入长三角经济圈,谋求与上海的互联互通,率先补位上海的产业短板,成为了长三角生态绿色一体化协同发展示范区建设的重要参与者。

开发性PPP模式是我国新型城镇化和工业化快速推动、相互融合背景下催生的具有中国特色与时代特征的政府和社会资本合作模式。相比于传统PPP模式,开发性PPP突破了项目与项目之间、部门与部门之间的“界域”思维,实现了政府和市场主体在行为层面和区域范围的全面合作。从项目开发为导向转向区域开发为导向,从存量分配转向增量付酬,从风险分担转向风险对冲,更有利于在商业与公益融合、财政与经济互动、产业开发与空间开发结合等方面进行有益的实践创新,对缓解财政收支压力,提升区域整体价值、推动新型城镇化高质量发展具有重要意义。当然,实践的创新既需要理论的指导,也离不开政策的支撑。开发性PPP在我国的实践时间不长,一些具体做法与现行政策规定存在不相协调的情形,需要以创新思维同步推动政策的优化调整,以更好支持开发性PPP模式的试点试验和推广运用。