2015年统计数据显示, 我国政府采购金额占GDP和全国财政支出的比重分别达3.1%、12%, 与“政府采购规模占GDP的10%~15%、占政府财政支出的30%~50%”的国际标准仍有较大差距, 一方面是由于我国实行集中采购目录制和限额标准制的政府采购制度;另一方面传统建设治理模式使人们对政府采购效率、质量、价格等产生误解, 在具体预算执行中存在或多或少的抵触情绪, 影响采购规模继续扩大, 不适应当今投资十分巨大的建设大系统的需求。以中小学校工程为例, 建设治理模式选择不当, 造成工程定位不准而功能不足或闲置, 影响工程预期价值实现, 浪费社会资源。工程建设治理模式选择位于项目阶段初期, 对工程预期价值实现产生重大影响。

项目建设治理模式是一种制度框架, 体现了项目参与各方和其他利益相关者之间权、责、利关系的制度安排, 治理的本质是协调所有利益相关者, 消除利益冲突。当前, 无论采取何种建设治理模式, 工程建设各参与方主要关注工程“铁三角” (成本、进度、质量) 目标, 忽视公共工程真正使用功能价值的实现。马冠男以教育设施为例讨论了开发商配建模式, 指出开发商配套建设标准过低, 设施布局不合理、使用效率不高等, 严重影响其真正使用功能价值实现。

在此基础上, 本文以中小学校工程为例, 选取南京市学校项目参与单位的管理人员进行了访谈, 涉及教育主管部门、代建单位、使用单位、设计单位和政府部门各参与主体, 整理归纳目前中小学校工程存在三种治理模式, 政府委托代建模式、开发商配建模式及合作建设模式。

政府委托代建模式指通过招标或委托方式, 选择具备资质、业绩和人员配备等较强综合实力的专业化项目管理单位, 负责项目的建设组织实施等管理工作, 项目建成后交付使用单位。中小学所在政府委托代建, 包括市区两级教育主管部门基建管理单位负责承建, 以及各种园区管委会下属实体承建两种方式。

教育主管部门基建管理单位一般承担所属学校日常维修、既有学校的改扩建任务, 正常情况下很少承担城市中新的园区或新城内新建中小学的配建任务。新城或园区的新学校配建一般由管委会下属的实体公司来负责承建。一些专业力量相对薄弱的区教育部门的工程管理单位, 因专业人员缺少, 也尝试委托项目管理公司对项目进行全过程的管理。

开发商配建模式, 开发 (主要指住宅) 土地挂牌出让时, 出让条件中写明配建学校的规模、性质和种类, 建设成本算入土地出让成本中。

国土部门在较大的住宅小区土地挂牌时, 根据住宅小区的开发规模, 依据城市规划控制性详规, 在挂牌公告中明确该地块配建学校的种类、性质和规模, 并且该配建学校的资金由开发商承担, 但从土地出让成本中扣除, 开发商根据整个地块情况总体规划、统筹实施, 同步交付。

以上两者都参与的合作建设模式, 指土地出让公告中明确开发商配建, 但开发商直接投入交由教育部门建设的模式。

合作建设模式主要以开发商配建为主, 但教育部门出资合作建设部分资金。通常由教育部门将建设项目列入年度部门预算项目向财政申请, 财政批复后将该资金以单独立项方式组织实施。在具体实施过程中, 开发企业与教育部门相互协调, 部分室内装修或室外工程由项目的总承包承担。当单项工程类项目超过国家规定限额时, 财政性资金的项目应该具备法定的发包程序, 发包给项目施工单位实施。

学校建设的重要目的是为学生健康成长, 为学生个性化发展负责。在学校的建筑的选址、布局、规划及学校教室组合的每一个环节, 都要服务于学生, 融入教育的理念。例如, 功能教室的设置, 能体现各年级教育教学的特点, 综合利用;运动区域能考虑学生的特点, 合理的布置运动区、器械区、球类区等;学校整体布局功能效果大于分开布局, 同时考虑各自的特点避免整体布局相互的干扰等, 具体见表1。

由此看来, 中小学校的价值实现依赖于对使用者需求的把握, 及项目建设初期对教育设施功能、规模的准确定位。

公共工程建设阶段大致分为决策阶段、设计施工阶段和运营阶段。而通过三种建设治理模式的概述, 发现项目决策阶段位于项目建设首要环节, 不同建设治理模式下, 包含的工作内容重点存在一定差异, 见表2。

政府委托代建模式下, 由于工程实施主体为政府, 其对项目规模和需求有充分的理解, 各项工作较为容易开展, 便于统筹协调各单位, 保证各阶段信息传递的完整性, 具有较好的全寿命期集成性。但由于缺乏专业力量, 且局限于标准规范, 使得学校工程建设满足不了使用者某些特殊需求, 影响其价值实现。而开发商配建模式下, 由于配建学校一般按备案类项目立项审批, 开发商缺乏从使用者自身出发考虑工程价值实现的主动性, 往往更加关注项目建设本身, 忽视公共工程全寿命期价值实现。两者合作建设模式既保证了工程建设各阶段的紧密联系, 又将专业力量引入工程建设中, 但由于缺乏政策依据, 对工程价值实现也将产生不良影响。

传统的政府公共工程, 由于专业限制, 在项目建议书阶段由使用单位制定很容易产生项目需求不清, 项目建议书局限于标准规范、内容过浅, 或者使用单位受利益驱动容易提高要求, 导致项目建设标准过高、规模过大等问题, 而不能完全明确项目预期实现价值。其次, 代建单位因专业力量不足, 无法对各项目开展深入的调研, 往往按照委托单位的主观意志编制, 导致项目预期实现价值的界定缺乏科学性和专业性, 后续设计施工和运行阶段的工作因公共工程价值界定不明确而反复变更。

因此, 无论采取任何一种公共工程建设治理模式, 明确其预期实现的价值至关重要。在项目建议书之前, 以政府部门为主导开展价值识别研讨会, 保证各方有效沟通, 明确界定公共工程价值实现内涵。由于教育部门和学校为项目的最终使用单位, 中小学校项目尤其要加大其在机构临时成员的话语权, 保证策划、分析的专业性、科学性和独立性。

当采取开发商配建模式及合作模式建设中小学工程时, 往往存在法律约束力弱, 政策性文件依据缺乏等问题, 缺乏对已实现价值的跟踪及对潜在不利价值的评估。因此, 需要在现有体系之外建立价值实现评估机制, 具体包含评估各部门实现价值能力, 评估价值实现风险, 设置持续监管机制, 设置关键评审节点, 实施后评估计划等关键内容。

通过对公共工程价值实现的监督管理, 制定适当标准和制度规范, 弥补法律不足, 实现横向协调, 给予项目前期决策支持等。同时通过项目实施后预期产生的不利价值, 制定可采取的应对措施, 并为未来公共工程的价值实现提供政策支持。

本文以中小学校工程为例, 针对于项目决策阶段, 提出“明确界定价值实现内涵”和“设置合理价值实现评估机制”的改进建议, 以期促进不同建设治理模式对中小学价值实现的影响。然而, 在公共工程建设全寿命期内, 阻碍公共工程价值实现的因素不仅仅存在于决策阶段, 同样需对设计施工阶段、使用运营阶段影响公共工程价值实现的因素加以关注, 并对已存在的体制机制进行改进, 以促进公共工程价值的更好实现。