随着经济的快速发展和城市化建设进程的加快, 很多城市都在进行旧城改造和开发区建设, 特别是我国的二、三线城市。在此过程中产生了大量建筑垃圾, 如不采取相应的措施进行处理, 将占用大量宝贵的土地资源, 影响空气质量, 污染水域, 破坏市容环境卫生, 给城市环境带来巨大影响。目前我国每年建筑垃圾产量超过35亿吨, 综合利用率不足5%, 而目前欧盟各国的建筑垃圾资源化率平均在70%以上, 最高达到90%, 韩国建筑垃圾的资源化率甚至达到97%以上。虽然我国政府也制定了明确的建筑垃圾资源化利用目标和任务, 但建筑垃圾污染环境、随意倾倒现象一直没有得到根本解决, 整体资源化利用效率仍较低, 因此, 如何合理对建筑垃圾进行资源化利用、提高其综合利用率是摆在政府和企业面前的首要问题。

本文从法规、规划和管理角度讨论韩国建筑垃圾资源化情况, 以期为我国的资源化工作能够更好的开展提供参考。

目前, 建筑垃圾产生量并没有官方统计, 根据九三学社在2014年对我国建筑垃圾资源化利用的调研显示, 我国建筑垃圾年产生量约为35亿吨。此外, 不可抗力的破坏, 比如我国的四川的汶川地震, 青海的玉树地震等, 造成的一次性建筑垃圾量也比较大。

对于建筑垃圾的处理, 一方面是进行简单无害化处置即填埋消纳;另一方面是将建筑垃圾再生处理成为细粒料即再生骨料或粉体。建筑垃圾的处置消纳场设置一般是由政府统一规划, 并具有相应的管理办法, 对现场作业、环保、照明、排水, 消防等有具体规定, 但对安全缺乏相应的要求。消纳处置场一般选择低洼地块, 露天填埋, 填埋前对建筑垃圾处理较少, 因此填埋场对附近环境、水质多有不利影响, 在一些缺乏下洼式填埋用地的城市, 多直接堆高存放。随着城市建设中大量建筑垃圾的产生, 消纳用地越来越紧缺, 难以满足处置消纳的需要, 导致建筑垃圾堆场越堆越大、越堆越高, 形成了人工堆砌的垃圾山。处置消纳场大多存在着设计不完善, 缺少安全评估等方面的问题, 建筑垃圾在填埋堆放的过程中, 缺少必要的处理, 造成填埋后的场地不能直接利用, 堆高后的建筑垃圾山一旦遇到暴雨、震动等外部作用存在坍塌等安全隐患, 比如在2015年12月发生的深圳滑坡事件。更有一些城市, 由于建筑垃圾处置消纳场地不足, 或者运距远, 或者疏于管理等原因, 存在建筑垃圾随意丢弃现象, 严重影响市容环境卫生。

当前, 由于政策落实缓慢, 尤其在地方政府层面建筑垃圾资源化利用管理涉及住建城管 (市容和环卫) 、发改、财政、工信、环保、交通、公安、规划、土地等多个部门管理, 且各城市的主管部门不一, 多头管理问题突出, 缺少有效的协调管理。另外, 由于多头管理使得建筑垃圾的管理机制一直呈碎片化, 其收集、运输、加工、市场应用推广等过程缺乏统一管理。因此, 亟需捋顺建筑垃圾资源化利用的政府管理职能, 细化管理内容及环节, 建立行之有效的管理体制与模式。

近年来, 虽然国家和地方政府制定了建筑垃圾资源化的目标和相关管理办法, 但是, 建筑垃圾随意堆放和倾倒屡禁不止、建筑垃圾资源化利用企业原材料供应不足、建筑垃圾资源化利用项目立项屡遭阻力、建筑垃圾资源化利用产品在工程项目中受到排挤。归其原因, 一是现有的建筑垃圾资源化利用管理政策多为鼓励性政策, 强制性约束性政策不足, 违法成本低, 造成建筑垃圾进行资源化利用困难;二是建筑垃圾资源化利用尚未得到城市主管领导的重视, 缺乏中央政府对地方政府领导的专项指标考核, 使得建筑垃圾资源化得不到应有的重视;三是地方政府缺乏开展建筑垃圾资源化利用的积极性和主动性, 缺乏相应的规划, 产业定位不清, 造成项目用地难、环评难、立项难。因此, 亟需从城市管理层面, 将建筑垃圾资源化利用作为城市基础设施重要组成部分, 形成建筑垃圾资源化利用的有效管理抓手。

综上, 虽然我国政府也有明确的建筑垃圾资源化利用目标和任务, 但现在建筑垃圾污染环境、占用土地资源、随意倾倒的现象一直没有得到全面解决, 这主要归结于缺乏相应配套的管理政策, 尤其是有针对性的、在城市管理层面行之有效的政策, 因此, 亟需将建筑垃圾资源化利用从城市管理层面系统考虑, 进行相关的政策研究, 以有效推动建筑垃圾资源化利用这类环保产业的发展。

随着建筑垃圾产生量日益增加, 天然骨料开采量严重不足, 骨料严重紧缺及因骨料开采带来的环境破坏, 而建筑垃圾的随意填埋、非法丢弃又较严重, 韩国政府专门制定了旨在构建资源循环型社会促进建筑垃圾资源化利用的《建筑垃圾再生促进法》。该法律于2003年12月颁布实施, 在2005年、2006年进行了两次修订, 在第4~7条中对国家、地方政府、排放者及建筑垃圾处理企业的义务作了明确的规定;第21条规定了建设垃圾处理企业的设施、设备、技术能力、资本、占地面积及规模等许可标准;第38条规定了义务使用建筑垃圾再生骨料的工程范围和使用量;第63~66条详细规定了违反该法时不同事项下的罚则。在2007年制定了建筑垃圾再生基本计划体系 (图1) , 该计划体系确定了促进建筑垃圾再生的三大推进政策和十大重点推进课题, 提出了新的建设废弃物环保处理及促进再生目标。

管理机构是国家政府在建筑垃圾资源化利用领域实施具体管理措施的部门, 管理机构及其从属体系的完善程度直接影响着建筑垃圾资源化利用的推进效率。韩国在《建筑垃圾再生促进法》中明确规定了建筑垃圾资源化的管理机构, 建立了由上而下层级清晰的管理机构体系。中央层面, 在总统令规定框架下, 由环境部部长协同国土海洋部部长负责;在广域自治团体层面 (一级地方行政机构) 则由特别市行政长、特别自治市长、广域市长、道行政长负责;在基础自治团体层面 (二级地方行政机构) , 由自治市、郡、自治区行政长负责;在基础自治团体以下, 则对应地由面、邑、洞以及最基层的里、统、班行政长负责。

在推进建筑垃圾资源化利用方面, 韩国有明确的发展规划和推进计划, 制定了明确的发展目标和切实有用的推进措施。例如, 在《建筑垃圾再生促进法》中明确规定由环境部部长协同国土海洋部部长, 在听取有关广域自治团体负责人 (特别市行政长、特别自治市长, 广域市长、道行政长) 的意见后, 每五年制定一份建筑垃圾再生基本计划, 由广域自治团体负责人建立基本计划的年度实施计划。在建筑垃圾产生量、处理量、再生骨料使用量等信息的调查过程中, 则采取由基层向高层报备的方式, 即由基层行政管理机构向基础自治团体行政机关汇报, 由基础自治团体行政机关向广域自治团体行政机关报备, 最后上报到环境部。

韩国对从事建筑垃圾资源化的企业和人员等制定了许多制度, 对建筑拆除工程相关信息、拆除企业信息、工程完工报告等进行信息登记和报告, 对再生骨料等实行品质认证制度等, 以确保建筑垃圾资源化的环保和高效。例如, 在《建筑垃圾再生促进法》中明确规定了建筑垃圾资源化过程中的相关许可事项。首先, 建立建筑垃圾资源化从业企业许可制度, 根据环境部令的规定, 想要从事建筑垃圾资源化的企业必须向其所在广域自治团体行政长提出申请, 且不得将自己的许可借与其他人使用, 在许可过程中, 广域自治团体行政长可以根据当地实际情况增加附加条款, 也可依法取消相应的许可。其次, 建筑垃圾资源化处置设施的许可制度, 建筑垃圾排放者或者建筑垃圾资源化企业建设相关设施前和建设完成后, 必须得到当地广域自治团体行政长的批准或申报。最后, 建立再生骨料的认证制度, 国土海洋部部长与环境部部长协商制度再生骨料的相关标准、设计和施工指南等, 并由国土海洋部部长执行再生骨料的品质认证和认证取消。

(1) 在源头控制方面, 韩国在《建筑垃圾再生促进法》中明确要求项目建设单位、施工单位采取合理的建筑垃圾再生促进措施, 努力实现建筑垃圾按其种类和特性进行分类拆除、堆放和处理。比如在工程实施前, 要求项目建设单位或施工单位对目标建筑物及周边情况进行调查, 制作分类拆除等计划, 在分类计划中, 建筑物的结构类型、建筑物本身及周边环境情况、拆除工序的内容及具体拆除方法等信息, 在投标文件和合同文本中要明确;在工程实施过程中, 对建筑物或构筑物等的拆除顺序进行了详细规定, 要求除非有正当理由, 否则需按照法律规定进行分类拆除;在工程施工后, 施工单位将建筑废弃物保存在施工现场内时, 为了不影响周边的生活环境, 必须依照建筑垃圾处理法所规定的堆放要求, 将分类后的建筑垃圾按种类分别存放。

(2) 在市场推广方面, 韩国实行建筑垃圾再生统计调查制度, 具体的统计事宜由环境部部令规定, 要求地方市长、郡守、区厅长 (指自治区厅长) 向省长提交年度建筑垃圾预计产生量及总产生量、年处理量、使用量等信息, 由省长汇总后提交给环境部部长, 并由环境部部长通报给国土海洋部部长。

为促进建筑垃圾资源化, 韩国在《建筑垃圾再生促进法》中规定由国土海洋部部长与环境部部长协商制定不同用途再生骨料的质量标准及设计施工指南等必要的标准, 以规范和促进建筑垃圾资源化。同时, 为了促进建筑垃圾再生骨料的应用, 《建筑垃圾再生促进法》规定, 除因使用再生骨料难以保证工程质量或因居海岛无法进行资源化以外, 建设单位应使用符合标准要求的再生骨料。此外, 韩国还要求将再生骨料分类使用, 普通骨料可用于铺路, 优质骨料可按一定比例制备再生混凝土。同时, 韩国要求成立企业联合体, 通过增进成员相互合作寻求自动经济活动, 经营建筑垃圾处理所必要的各种保证和资金融资, 运行保证会员处理放置建筑垃圾的分担金及责任储备金, 企业联合体为增进根据其他法律的企业联合体的相互合作和理解, 可实施信息交换等共同事业。为确保再生骨料的品质, 健全培育及发展建筑垃圾再生处理企业, 可以成立协会。

(3) 经济措施。韩国为了促进建筑垃圾资源化, 要求工程建设单位制定建筑垃圾处理规划并实施, 在工程预算中明确标识因实施建筑垃圾分类、堆放、处理及资源化的费用, 并由项目建设单位或建筑垃圾排放单位负责承担此费用。韩国在《建筑垃圾再生促进法》第九条规定, 要求支持建筑垃圾处理技术及再生骨料生产与应用的研发, 提供必要的人力、资金、实验设施及技术信息等, 这部分费用可以由政府或相关部门负担, 也可以由相关企业捐助, 而与建筑垃圾资源化相关的资料和信息的使用者则需要支付相应的经费或手续费。同时, 为了保证建筑垃圾资源化, 允许建筑垃圾处理企业注册成立企业联合体, 增进企业联合体组员间相互合作, 寻求自动经济活动及必要的保证和融资等, 环境部部长和国土海洋部部长认为必要时, 也可以为建筑垃圾处置设施的建设提供部分资金支持, 但企业联合体中的各成员均需缴纳相应的分担金和保证金。对于在建筑垃圾资源化过程中未按法定程序或规定要求执行的, 法律中规定了明确的罚则。

(4) 信息化管理方面。韩国在《建筑垃圾再生促进法》中明确规定, 环境部部长与国土海洋部部长协商后, 可以授权构建建筑垃圾信息管理体系, 对建筑垃圾的产生、收集、运输和再生、流通等有关资料及信息进行监控。韩国经过多年的实践, 逐步构建起世界先进的综合废弃物信息管理体系, 建立了完备的建设废弃物再生及供应系统 (图2) , 实现了建设废弃物处理利用的全过程监管。

通过分析韩国在建筑垃圾产生的源头控制、建筑垃圾再生产品的市场推广、建筑垃圾资源化利用的经济措施、建筑垃圾资源化利用的信息化管理方面的具体做法, 其经验对我国建筑垃圾资源化利用的政府管理模式具有很好的参考和借鉴作用。

2005年以来, 我国虽然制定了很多关于建筑垃圾资源化的法律法规, 如《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》、《中华人民共和国清洁生产促进法》, 并在《中华人民共和国循环经济促进法》中对管理机构、管理制度、激励措施、法律责任等进行了规定, 但是并未如韩国等法律中那样明确, 法律的可操作性不强。亟需以法律的方式, 明确建筑垃圾资源化利用自上而下的政府管理部门, 并在法律中明确建设单位、施工单位、施工人员、社会公益性组织、社会大众等群体强制性的责任和义务。

借鉴韩国的经验, 我国建立健全建筑垃圾资源化利用法律法规, 应考虑以下几个方面。

(1) 应通过立法形式将建筑垃圾资源化利用与生活垃圾处置、自来水供应、电力供应、菜篮子工程等一样纳入城市基础设施建设范畴, 从城市的规划、建设、运行管理、维护等各个环节保证相关工作的顺利开展。

(2) 明确建筑垃圾资源化利用的管理机构和责任义务, 杜绝自上而下多头管理且管而不理的混乱现状, 让政府 (管理部门) 、企业、社会团体和公众了解并切实履行其在建筑垃圾资源化利用过程中的责任和义务, 并实施一定的奖惩制度, 比如降低建筑垃圾回收回用企业租金成本, 提供建筑垃圾回收回用企业创新项目研究基金, 收取高额的建筑垃圾随意倾倒罚款, 鼓励企业增加对污染防治设备、技术的研发投入, 对于违反相关规定的企业和人进行行政处罚或罚款等。

(3) 完善各类城市管理的评价指标体系, 在国家园林城市、国家环境保护模范城市、全国文明城市、国家卫生城市等全国性城市评价中, 将建筑垃圾资源化利用作为重要的评价指标, 通过立法确定建筑垃圾处置设施作为城市基础设施的法律地位, 督促各级城市管理部门落实建筑垃圾资源化利用。

(1) 建立国家—省、直辖市、自治区—市、区—县—乡、镇等各级建筑垃圾资源化利用发展规划, 并根据各地建筑垃圾产生量、分布特点、垃圾特性等制定适宜的实施计划。

(2) 建立建筑垃圾资源化利用的准入制度, 对建筑垃圾的产生、运输、处置、资源化利用等实行许可制度, 保证建筑垃圾资源化利用的高效和可控。

(3) 建立各级建筑垃圾资源化利用的经济措施, 结合各地经济社会状态, 通过财政、税收、基金等形式, 支持和鼓励建筑垃圾资源化利用, 比如可以通过征收税费来减少建筑垃圾的产生和随意处置。同时, 以财政补贴、税收减免的方式资助再生建筑材料生产企业, 在需求端进行拉动, 通过政府采购等优惠措施, 鼓励政府和建设单位使用再生建筑材料。

(4) 完善市场推广机制, 不断修订建筑垃圾再生产品的标准体系, 对强制应用范围、应用比例等进行规定, 建立起建筑垃圾再生产品为公益产品的社会认知, 促进其应用。

(5) 建立各级建筑垃圾信息化共享平台, 要求建筑垃圾产生单位、运输单位、再生处置单位、应用单位等履行登记和报务制度, 实现建筑垃圾资源化利用的动态监控和建筑垃圾收集、储存、运输、应用等信息的共享平台。

从我国建筑垃圾资源化利用的现状来看, 主要的研究和实践集中在建筑垃圾产生后, 甚至是运送到处置场地后的资源化技术和再生产品制备技术, 而缺乏一套行之有效的贯穿自建筑物规划、设计、施工、运行、维护到拆除、再生处置、再生应用全生命周期的管理措施。基于此, 我国建筑垃圾资源化利用可从以下几个方面着手。

(1) 统一规划。要求建筑物和构筑物的建设单位、设计单位在进行相关规划设计时, 必须规划考虑建筑垃圾的产生、堆放、运输、处置等措施, 并在建设工程预算中明确建筑垃圾处置费用。

(2) 源头控制。要求项目建设单位和施工单位严格实行分类拆除、分类堆放和分类运输, 从源头上保证建筑垃圾的质量, 为再生处置和资源化利用提供保障。

(3) 精细处理。目前我国建筑垃圾资源化处置的设备和工艺水平整体不高, 且参差不齐, 尚难达到精细处置的要求。应在今后的规划建设中大力研发国产化建筑垃圾处置设备和成套生产工艺, 加大建筑垃圾处置过程中的除尘、除杂、颗粒优化、水洗等工艺及装备研发, 加强建筑垃圾再生产品种类开发和质量提升, 保证建筑垃圾的精细处置和优质再生利用。