PPP (Public Private Partnership) 模式即为“公私伙伴关系”, 是指公共部门与私人部门通过合作, 发挥各自的优势, 提供基础设施、公用事业、自然资源等建设与服务。PPP模式的引入对于解决我国政府财政赤字、公共服务供给低效等问题有着极其重要的意义。截至2017年12月, 全国政府和社会资本合作 (PPP) 综合信息平台收录管理库和储备清单PPP项目共14 424个, 总投资额18.2万亿元, 同比上年度末分别增长28.1%、34.8%, PPP模式在我国得到广泛的应用。

2018年4月27日, 财政部发布财金54号文, 近万亿投资额的PPP项目被清退出库、调出示范项目或限期整改。PPP项目数量及投资额“井喷式”的增长在解决政府财政压力、有效供给公共服务的同时, 也暴露出了政府治理的不足。

PPP模式建立起了政府与营利和非营利组织的契约关系, 即合同关系, 双方基于信任等理念依据合同约束彼此的行为。这意味着, 在PPP模式中, 政府的治理模式从传统的以权力为基础的科层制治理模式转向以合同为协调机制的合同制治理模式。也就是说, 政府能否有效地实施合同制治理, 直接影响PPP模式能否充分发挥其应有的经济价值和社会价值。

目前, 关于PPP模式下合同制治理的研究尚属起步阶段, 文献数量较少, 对于其绩效评价的研究则更加缺乏。然而, 缺少统一的评价标准、评价机制以及评价方法, 导致评价结果没有约束力, PPP模式下合同制治理的发展得不到正确的引导, 难以发挥其应有的作用。因此, 建立起PPP模式下合同制治理的绩效评价指标体系是第一要务。

提供公共产品和服务是政府的基本职责之一。在PPP模式中, 私营部门是公共产品和服务的生产者, 政府通过向私营部门购买的方式向社会公共提供。政府和私营部门通过签订合同, 明确各自的职责, 划分各自的权力, 政府通过合同对整个PPP模式的应用过程进行治理。这种依据合同进行治理的治理模式即为合同制治理。合同制治理所倡导的是:在民主政治的框架下, 以平等、自由、合作、互惠为原则, 将个人合理地让渡出来的自然权利形成的政府权力, 以合同为内在协调机制组成的一种有效治理社会的公共行动形式。与传统的科层制治理相比, 合同制治理更强调平等、协商、合作互惠等治理理念。

PPP模式下合同制治理, 是在民主政治的框架下, 政府部门基于合作、公平、互惠、信任等原则, 与私营部门签订合作契约, 并以合同为内在协调机制, 平衡各方权益, 整合资源, 发挥各主体的优势, 多元主体共同参与管理公共事务, 保障公共产品和公共服务有效供给的一种治理模式。合同制治理模式的实质是发挥市场机制在资源配置中的决定性作用, 治理主体的多元化, 政府以平等主体的身份参与到PPP项目中, 不再直接限制PPP项目的实施, 而是下放权力, 更多地发挥监督与指导的作用。

1995年, 芬维克 (Terry Fenwick) 提出了“3E”理论作为政府绩效评价准则, 并得到了广泛的应用。“3E”, 即“经济性”、“效率性”和“效果性”。经济性主要指向政府部门的行政成本, 要求政府部门以尽可能最低的成本供应与采购维持既定服务品质的公共服务;效率性是指投入与产出的比例, 考虑的是在有限的资源配置条件下提供更好的公共产品和服务;效果性则是指公共服务目标实现的程度和结果。“3E”较为重视效率、效果, 不太关注公平问题, 而自新公共财政以来, 公平问题日益受到广泛重视, 并成为衡量政府绩效的重要指标。1997年, 福林 (Flynn) 在“3E”的基础上增加了“公平性”维度, 正式提出“4E”理论。公平性主要关注的是政府部门在进行公共管理、公共服务和公共产品供给中是否能做到一视同仁。

目前, 基于经济性、效率性、效果性与公平性的“4E”指标已成为“分析绩效的最好出发点, 因为它们是建立在一个相当清楚的模式之上, 并且这个模式是可以被用来测评的”。

首先, “4E”理论以结果为导向, 适用于对政府绩效进行全面评价。PPP模式下合同制治理是政府在PPP项目中实施合同制治理, 属于政府的治理行为, 因此也适用该理论。

其次, “4E”理论兼顾多维度价值目标的实现, 反映政府活动的长远利益。PPP模式下合同制治理着眼于高效供给公共产品和服务, 致力于政府与私营部门之间长期有效的沟通、协作以及共同发展。以“4E”理论为理论基础构建评价指标体系进行绩效评价, 可以揭示PPP模式下合同制治理多维度目标的实现情况, 同时对其是否具有长远发展的动力进行分析。

最后, “4E”理论直接反映某一活动带来的影响和后果。若PPP模式下合同制治理绩效满足经济性、效率性、效果性和公平性评价, 则可以说明其与组织环境相适应, 而且值得普遍推广和应用;反之, 则说明该治理模式需要进行调整, 以达到与组织环境相互适应。

按照“4E”理论的划分, PPP模式下合同制治理绩效评价不仅要反映PPP模式下合同制治理的目标实现情况、治理过程中的投入、实现治理目标所付出的成本, 还需考量相关政策体系是否健全合理以及利益相关者对治理成效是否满意。由于PPP模式下合同制治理绩效的经济性、效率性、效果性和公平性难以界定和量化, 通过以上分析, 确定PPP模式下合同制治理绩效评价指标体系从政策支持、过程推进、目标实现、治理成本及结果满意五个维度进行构建。围绕五个评价维度的内涵, 找出影响每个维度的关建绩效要素, 并将这些关建要素转化为具体可操作的指标, 最后得到本文的评价指标体系。

政策支持指标用于反映在PPP模式的实施中政府是否能够提供足够以及恰当的政策支持, 健全合理的政策体系是政府在PPP模式中实施合同制治理的参考依据。本文对于PPP模式下合同制治理政策支持的评价主要从相关法律法规体系以及交易流程2个方面进行, 可体现PPP模式下合同制治理绩效评价中的效率性和公平性。

(1) 法律法规体系

法律法规体系主要评价PPP模式实施相关的法律法规体系的完整性和科学性, 完善的法律法规体系是政府在PPP模式中实施合同制治理的基本前提, 为政府的治理提供了坚实的制度保障。该指标又细分为法律法规体系完整性和法律法规体系科学性2个具体指标。法律法规体系完整性用于评价法律法规体系的内容是否全面涵盖政府对于PPP模式下合同制治理工作的各个方面;法律法规体系科学性则用于评价法律法规体系是否具有逻辑性和条理性。

(2) 交易流程

交易流程主要评价政府发布的PPP模式操作相关的交易流程的规范性和标准性, 一套完整的交易流程可以为PPP模式的合同制治理提供技术指导和政策支持。该指标又细分为交易流程规范化和示范文本实用性2个具体指标。交易流程规范化用于评价政府出台的诸如《PPP项目操作手册》等指南中对于PPP模式的操作流程是否规范;示范文本实用性用于评价政府发布的《PPP项目合同指南 (试行) 》等参考文件在实践操作中是否是实用的。

过程推进用于反映政府在PPP模式下合同制治理中组织机构设置和人员配备的情况, 合适的组织机构设置和人员配备对于提高PPP模式下合同制治理工作效率, 进而提高治理绩效有重要意义。本文对于PPP模式下合同制治理过程推进的评价主要从组织保障和工作人员素养2个方面进行, 可体现PPP模式下合同制治理绩效评价的效率性。

(1) 组织保障

组织保障主要评价政府部门为进行PPP模式的合同制治理所采取的组织措施, 这是从组织机构上加强PPP模式下合同制治理绩效的重要措施。该指标又细分为组织机构设置完备、组织管理经验和有效沟通协调3个具体指标。组织机构设置完备用于评价政府对于PPP模式中实施合同制治理是否设置了完备的、专门的工作机构;组织管理经验用于评价相关部门或机构对于实施PPP模式下合同制治理是否具有足够的经验;有效沟通协调用于评价PPP模式下合同制治理部门或机构之间能否进行有效沟通、协同工作。

(2) 工作人员素养

工作人员素养主要评价PPP模式下合同制治理部门或机构中工作人员的素质情况, 工作人员良好的素质对于政府在PPP模式中切实履行合同制治理职责、充分发挥监督、指导等作用有重大影响。该指标又细分为合同制治理意识和业务素质2个具体指标。合同制治理意识用于评价PPP模式下合同制治理部门或机构中工作人员能否充分理解合同制治理的含义并能否正确地运用;业务素质用于评价工作人员的工作效率、工作成果是否符合要求。

目标实现主要考查PPP模式下合同制治理各项目标的实现程度, 这是PPP模式下合同制治理绩效评价结果导向的集中体现。本文对于PPP模式下合同制治理目标实现的评价主要从职能履行、重大决策制定、法律法规实施和公众权益保障4个方面进行, 可体现PPP模式下合同制治理绩效评价中的效果性和公平性。

(1) 职能履行

职能履行主要评价政府在PPP模式下合同制治理中是否切实履行了自身的各项职能。该指标又细分为职责明确、可行性论证科学、监督到位和风险合理分担4个具体指标。职责明确用于评价政府对其在PPP模式下合同制治理的职责是否明确、清晰;可行性论证科学用于评价政府对于PPP模式的实施方案进行的论证是否科学、合理, 项目是否具备可行性和可操作性;监督到位用于评价政府对于PPP模式实施过程的监督是否到位;风险合理分担用于评价政府在PPP模式中分担的风险种类是否合理, 以及政府对于所分担的风险是否具有控制力。

(2) 重大决策制定

重大决策制定主要评价政府对于PPP模式实施过程中所做的重大决策是否具有合理性和民主性。该指标又细分为决策合理性和决策民主性2个具体指标。决策合理性用于评价政府的决策是否是符合项目的总体部署, 是否是对项目结果有益的;决策民主性用于评价政府所做出的决策是否是充分听取并集合了各利益相关者, 包括私营部门以及社会公众的意见之后制定的。

(3) 法律法规实施

法律法规实施主要评价政府在PPP模式下合同制治理过程中对于相关法律法规的实施情况, 该指标又细分为实施全面性和执法公正性2个具体指标。实施全面性用于评价政府是否在PPP模式实施的各个环节中全面落实了各项法律法规;执法公正性用于评价政府相关部门在执法过程中能否严格按照法律法规规定行事, 包括程序规范、处罚合理等。

(4) 公众权益保障

公众权益保障主要评价政府在PPP模式中实施合同制治理时能否维护群众及个人的合法权益。该指标又细分为信息公开和政府诚信2个具体指标。信息公开用于评价政府对于涉及公共利益、公众权益等事项能否及时、全面、准确、具体地向社会公开;政府诚信用于评价政府在PPP模式下合同制治理过程中能否履行其对公众承诺的责任, 能否共同遵守出台的各项规章制度。

治理成本主要评价政府在PPP模式下合同制治理中履行职能所投入的各项成本。本文对于PPP模式下合同制治理治理成本的评价主要从直接治理成本和间接社会成本2个方面进行, 可体现PPP模式下合同制治理绩效评价中的经济性。

(1) 直接治理成本

直接治理成本主要评价政府在PPP模式中实施合同制治理, 依法履行政府职能 (制定和实施相关法律法规、可行性论证、监督及指导等) 中所投入的人力、物力和财力等消耗。该指标具体用政府治理成本来评价。

(2) 间接社会成本

间接社会成本是指PPP项目的实施过程中为了维持社会稳定而进行的诸如项目宣传、政策宣传、群众意见收集、纠纷解决等活动所投入的成本。该指标具体用政府维稳成本来评价。

PPP模式的运用除了解决政府财政负担之外, 还有着提高公共服务供给效率的目的, PPP模式下合同制治理则致力于更高效地向社会公众提供公共产品或服务。结果满意主要指向政府PPP模式下合同制治理的结果能否使得利益相关者满意。本文对于PPP模式下合同制治理目标实现的评价主要从公众满意、私营部门满意和社会满意3个方面进行, 可体现PPP模式下合同制治理绩效评价中的效果性和公平性。

(1) 公众满意

公众满意主要评价公众对于政府在PPP模式中各项职能履行情况的满意程度。该指标又细分为公众产品服务满意度和生活提高满意度2个具体指标。公众产品服务满意度用于评价公众对于PPP模式所提供产品或服务本身的满意程度;生活提高满意度用于评价公众对于PPP模式所提供的产品或服务对于提高公众生活水平的程度的满意程度。

(2) 私营部门满意

私营部门满意主要评价私营部门对于政府的PPP模式下合同制治理过程及结果的满意程度。该指标又细分为合理利润和与政府的良好关系2个具体指标。合理利润用于评价政府实施PPP模式下合同制治理能否使私营部门获得预期的投资回报;与政府的良好关系用于评价政府实施PPP模式下合同制治理的过程中与私营部门建立的关系对于私营部门来说是否是良好且可持续的。

(3) 社会满意

社会满意主要评价政府的PPP模式下合同制治理给社会带来的影响是否是有益的, 有助于社会发展的。该指标又细分为环境可持续和经济增长2个具体指标。环境可持续性用于评价PPP模式下合同制治理能否在实现治理目的的同时, 又对自然资源和环境的保护做出贡献;经济增长用于评价PPP模式下合同制治理能否给社会带来生产率水平的提高、投资量的增加、劳动力水平的提高等。

根据上述指标体系构建流程, PPP模式下合同制治理绩效评价指标体系构建结果如表1所示。

目前关于指标权重计算的方法有很多, 包括层次分析法、主成分分析法、熵值法等, 每个方法都有其优、缺点以及使用范围, 考虑到目前关于PPP模式下合同制治理的研究尚处于起步阶段, 相关文献资料较少, PPP模式下合同制治理绩效具有许多未确知的影响因素, 当前多数评价方法难以获得可靠的评价结果, 故本文采用层次分析法来确定各层指标要素的权重值, 分析各指标对PPP模式下合同制治理绩效的影响程度并对其进行综合评价, 力求简单实用、可操作性强, 能较客观地反映PPP模式下合同制治理绩效, 从而为PPP模式下合同制治理绩效评价及管理决策提供依据。

层次分析法的基本步骤为建立层次结构模型、构造判断矩阵、层次单排序及一致性检验、层次总排序及一致性检验, 最终得出各指标的权重值。运用层次分析法确定指标权重时应注意专家主观因素对于指标权重分配的影响, 本文采取的措施是尽量增加专家人数, 并丰富专家人员结构以弱化主观因素的影响。具体操作是从政府主管部门、企业主管部门和高等工程类院校中选取10名长期从事PPP项目工作的专家和学者, 并依据各专家学者的学识、资历和行业经验给定其信任度系数, 汇总获得判断矩阵。

根据上述所构建的评价指标体系, 运用层次分析法计算得到各具体指标的相对权重 (见表2) 。

从表2的指标权重可知, 五个评价维度的排序分别为:目标实现B₃ (0.478) 、政策支持B₁ (0.243) 、过程推进B₂ (0.151) 、结果满意B₅ (0.072) 、治理成本B₄ (0.056) 。由此结果可知, 政府的合同制治理治理目标能否得到实现是评价PPP模式下合同制治理绩效的第一要素。这与“4E”理论以结果为导向是一致的, 是否实现了治理目标是评价PPP模式下合同制治理绩效的第一考虑要素, 只有治理目标得到实现, PPP模式下的合同制治理才是有意义的。PPP模式下合同制治理绩效评价的第二要素是政府能否提供完善的政策支持。政策体系属于PPP模式下合同制治理的上层建筑范畴, 适宜的支持政策可以积极地为PPP模式下合同制治理服务, 推动PPP模式下合同制治理的进程, 而建立健全相关的政策体系是政府的基本职责, 因此, 政策支持维度是评价政府PPP模式下合同制治理绩效的重要维度。过程推进与结果满意分别排在了第三、四位, 过程推进涉及的是PPP模式下合同制治理的组织层面, 是PPP模式下合同制治理的人员和组织保障, 适合的组织结构可以改善PPP模式下合同制治理绩效;结果满意则是利益相关者对于PPP模式合同制治理绩效主观层面的评价, 换句话说, 结果满意是PPP模式下合同制治理产生的溢出价值, 是在实现了基本的治理目标的基础上进行考虑的。另外, 治理成本虽排在目标层的最后一位, 但并不表示政府在PPP模式中实施合同制治理中能够不顾成本, 相反地, 当治理成本超出限额, 政府应该对PPP模式下合同制治理的政策体系是否完善合理、人员及组织配备是否合适、目标设置是否恰当等方面进行检查, 若有偏差及时调整。

从准则层重要性来看, 职能履行C₅ (0.223) 、法律法规体系C₁ (0.182) 、公众权益保障C₈ (0.132) 和组织保障C₃ (0.113) 排在前四位, 再次印证了目标实现和政策支持在PPP模式下合同制治理绩效评价指标体系的重要地位;在指标层中, 法律法规体系科学性D₂ (0.137) 、职责明确D₁₀ (0.106) 、信息公开D₁₈ (0.088) 和组织机构设置完备D₅ (0.065) 是排在前四位的指标, 分属前四位二级指标。

本文针对PPP模式在我国的应用现状, 将合同制治理与PPP模式结合, 基于“4E”理论构建PPP模式下合同制治理绩效评价指标体系, 并运用层次分析法 (AHP) 确定了各级指标的权重。该绩效评价指标体系的构建揭示了我国政府在PPP模式中实施合同制治理时, 明确职责分工、完善相关法律法规体系以及加强信息公开有助于提高其治理水平, 更高效地供给公共产品和服务, 为政府对于PPP模式的合同制治理提供有益的建议。当然, 该PPP模式下合同制治理绩效评价指标体系的构建及权重分配方法尚须在实践中得到检验与修正, 以期更加完善、科学与实用。