对于我国建筑业而言, 其规模快速扩张支撑的发展模式正在成为过去式, 完善工程建设组织模式已成为加快建筑业升级改革的重点任务。目前我国面临社会投资总量不断增加、工程建设要求明显提升的情形, 加快推进工程总承包, 培育全过程工程咨询, 完善工程建设组织模式, 已成为现阶段具有战略意义的重大任务。

目前工程承包模式的发展仍存在不少问题, 如设计与施工脱节, 管理成本高, 责任主体多、权责不明晰, 工期拖延等。推广工程总承包模式, 可以有效解决上述问题, 促进工程建设质量提升, 增强效益, 推动建筑业进一步发展, 更好地发挥投资效益。但是, 目前工程总承包推行仍存在诸多困难, 其原因有哪些?最根本的原因是什么?本文就此展开探讨。

早在20世纪80年代, 我国开始逐步探究工程总承包模式:从1982年开始试点探索工程总承包, 1988年就开始研究工程总承包, 1997年《建筑法》明确提倡工程总承包, 2003年建市[2003]30号文《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》提出推广工程总承包, 2005年原建设部批准《建设项目工程总承包管理规范》。但直至2016年, 住建部仍颁发文件《住房城乡建设部关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》以推进工程总承包, 2017年国办发19号文《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》也在强调加快推行工程总承包, 推广工程总承包模式仍然任重道远。住建部2012~2016年勘察设计统计公报数据显示, 工程总承包收入占勘察设计企业营业收入的比例最近5年呈逐年下降的趋势, 已逐步降至50%以下, 2016年占比仅为32.35%, 仅占总营业收入的三分之一。

虽然工程总承包模式具有控制投资、降低工程造价、缩短工期、减少合同管理工作量、减少协调费用、控制质量等诸多优点, 但其推广之路仍旧困难重重, 其主要原因既有体制、法制和机制的因素, 也有市场供给能力方面的因素, 而更重要的是业主方面的因素。

三十年来, 经政府部门大力推广, 工程总承包在化工、建材等领域发展较为迅速, 已在一定区域内得到应用, 但市政房屋领域总体上发展相对缓慢, 没有突破性发展。其原因主要是存在工程总承包发展的体制、法制和机制障碍, 其中法制方面障碍最为突出, 如缺乏明确的承包主体定位, 缺乏明晰的项目经理任职条件, 缺乏对分包管理清晰的规定, 缺少设计、施工单位的职责区分等等。为使工程总承包得到更有效的推广, 政府有关部门仍需完善有关政策法规。

由于目前我国通常基于传统发包模式制定建设法规, 相关建设法规以规范性文件为主, 贯穿工程项目全寿命周期的内容不齐全。地方政府制定的实施细则也不尽相同;未明确政府职能、制度到程序的统一规定, 施行者在实施过程中主要凭各自领略执行;政府相关管理部门未明确统一的协调机制处理实施过程中出现的问题;未明确业主 (建设单位) 、工程总承包企业、项目经理的要求和责任;在市场准入方面, 在推进工程总承包过程中缺乏市场化运作, 未能提供良好的推行环境。此外, 存在执法不严、推行力度不够、法律效力不足等问题, 例如对违法分包等行为往往采取惩治手段而非进行有效管制, 效果甚微;对设计、施工、监理、咨询等建筑企业资质进行人为割据, 导致严重的制度壁垒等。因此, 当采用工程总承包模式进行项目建设时, 由于政策、法律的留白, 导致各方责权不清晰, 法律地位不明确, 特别是在招投标等具体操作环节缺失具体流程和标准依据, 缺少相应的法实施细则和标准合同文本等。施行者缺乏运行操作的认知, 监管者缺乏监督管理的依据, 致使无法规范管理工程总承包, 极大程度上制约了工程总承包模式的有效推广。

中国建设报《解读:提高工程总承包供给能力》一文指出, 建筑业和工程建设的发展仍存在一些问题, 而推广工程总承包模式, 可以提升质量、增强效益, 促进建筑业进一步发展。有效推行工程总承包模式对我国建筑业健康发展至关重要。

我国实行工程招投标制以来, 基本都采用传统平行发包方式, 即业主将工程设计、施工等进行拆分发包, 发包给各个独立单位, 在工程总承包领域进行有限的探究, 虽然总承包企业数量基数较大 (理论上可以承担工程总承包任务的企业数量或允许从事工程总承包业务的企业数量) , 但中国勘察设计协会的统计数据显示, 最近5年, 工程总承包排名第一企业完成工程总承包合同额呈逐年下降的趋势, 2012年完成额为245.1亿元, 2016年完成额为169.5亿元, 2016年比2012年下降约三分之一。由于存在诸多体制和机制障碍, 实行工程总承包的项目数量很少, 总承包企业缺乏“锻炼”机会, 没有培育出有足够能力和足够数量的工程总承包企业。在中国建筑业企业中, 并不是所有的企业都具有资质和能力承担工程总承包, 多数企业不能达到专、精、实、细。由此, 有的业主即使想采用工程总承包模式, 也担心找不到有实力、有能力承担工程总承包任务的企业, 只好沿用传统发包模式组织实施。

一方面, 部分业主观念落后, 明知道工程总承包有许多好处, 但为了规避风险, 不愿意采用工程总承包模式;还有部分业主没有深刻理解到工程总承包可能带来的良好效益, 只算计小账, 而忽略提高整体经济效益;更有部分业主认为实行工程总承包导致自身权益受损, 因此不选择工程总承包模式。

另一方面, 工程总承包模式涉及到包含设计和施工的多阶段甚至全过程的承包, 因此, 业主会有顾虑, 以为采用工程总承包模式以后, 设计、采购和施工都是总承包企业说了算, 业主将失去对工程项目的控制。也有的业主虽然知道其有权力控制, 但因本身能力有限而实际上没有能力控制, 尤其是没有能力对总承包工程的设计进行控制。由于有所顾虑, 有些业主不愿意选择工程总承包模式。

实际上, 采用工程总承包带来诸多优点, 这些优点对业主具有足够的吸引力, 但是, 要实现这些优势, 需要一个非常重要的前提, 就是业主有能力控制工程总承包。但在实际运作中, 工程项目管理是系统工作, 专业性非常强, 特别是在工程总承包模式下, 建设单位不可能有足够的知识、经验和能力, 实现对总承包企业的有效控制、对工程项目设计和施工的有效控制, 所以并不能真正管好工程。

在中国, 许多业主的观念存在误区, 认为只有靠自己管工程才最可靠, 尽管有的业主没有能力、没有人才, 也要想办法挖人才, 自己组建管理队伍, 自行管理和控制项目和承包商, 而不愿意委托咨询公司进行管理。当然, 有的业主愿意委托工程咨询公司进行管理, 但也因为找不到合适的咨询公司而不得不自行管理。如果市场中有很多有实力有能力进行全过程工程咨询的企业, 业主可以很容易找到可信可靠的帮手, 相信好的工程承包模式一定会得到全面推广。工程总承包模式的优点很多, 如果有好的工程咨询公司支持, 工程总承包模式的发展一定远远会超过现状和政策的预期。

采用什么发包模式是业主的权利和自由, 是否采用工程总承包模式, 主要取决于业主的意愿。业主是工程承包市场的动力, 业主的要求决定工程承包模式的导向。因此, 业主方面的顾虑是工程总承包未能得到推广的最根本原因。基于以上原因, 业主迫切需要优质的工程咨询的支持, 尤其是前期工程咨询, 乃至全过程工程咨询。科学的全过程工程咨询可以有效地减少甚至消除业主的顾虑, 解决好业主多方面的困难和问题, 可以促进工程总承包模式取得更有效的推广。

工程总承包模式起源于欧洲, 是对传统承发包模式的变革, 是为了解决设计与施工分离的弊端而产生的一种新模式。工程总承包模式借鉴经验, 将生产过程组织集成, 克服传统发包模式采用设计与施工分离而导致的造价增加和工期延长等弊端。国际上没有工程总承包的准确定义, 但有设计和施工总承包 (D&B) 以及设计、采购和施工总承包 (EPC) 的不同方式, 并由此派生出诸多发包和承包方式。设计与采购的整合以及施工与采购的整合可以认为是一种工程发包和承包的方式, 但不应该被认为是工程总承包的核心。

工程总承包的范围可从不同的阶段开始, 既可以从方案设计阶段开始, 也可以从初步设计阶段、技术设计阶段或施工图设计阶段开始。如图1所示。

工程总承包的核心是设计与施工的结合与集成。工程总承包的集成化理念与全过程工程咨询的集成化思想不谋而合。但工程总承包模式一直以来未能得到有效推广, 其重要原因是缺少优质的能为业主解决上述问题的工程咨询公司。

根据通用的EPC总承包合同条件, 业主或工程咨询公司对工程总承包商的管理大致包括设计、质量、工期管理及合同款支付、变更等内容, 业主管理的具体职责为: (1) 设计管理方面, 审批设计文件。但是, 设计开始之前的设计要求、业主的意图、项目的目的和功能定义等都需要科学严谨地描述清楚, 并提供给承包商。 (2) 质量管理方面, 监控项目建设过程的质量动态, 审查项目实施程序文件, 审查质量保证体系。非常重要的是, 审查设计成果是否满足业主的功能要求, 这需要业主有比较强的技术能力。 (3) 工期管理方面, 根据承包商提交的进度计划和月进度报告及现场观察, 比较项目进度与计划进度是否保持一致, 要求承包商采取必要措施加快进度纠正进度偏差。 (4) 合同款支付、变更, 业主需依据合同按期支付承包商相应款项。

工程总承包模式下, 业主要求通常由业主或工程咨询公司制定, 并且是招标文件的重要组成部分。业主要求是伴随着工程承包由传统模式向工程总承包模式演变而产生的一类合同组成文件, 在没有详细设计的情况下, 将业主的意图、责任以及对工程的具体要求传达给承包商。业主要求通常可以体现业主管理的专业化要求。

从EPC合同条件及FIDIC条款可以看出, 工程总承包项目中, 业主方的项目管理占据重要地位, 业主管理需要满足工程总承包的专业化要求。业主需要对工程总承包责任范围外的前期研究、前期设计 (发包前的设计) 、全过程管理等任务承担相应的责任, 但业主欠缺管理和技术能力, 通常需要选择聘请咨询公司协助业主进行全过程管理, 协助业主编制建设大纲和功能描述书, 协助业主招标、评标、签订合同, 协助设计和施工阶段的管理或者协助发包前的设计。但是, 按照目前我国的工程咨询组织体制和机制, 很少有能够为工程总承包项目业主提供全面支持和服务的咨询公司, 即使有, 也可能存在政策方面的制约和障碍, 即不允许进行全过程的咨询服务。

我国正在研究和探索推行全过程工程咨询服务体系, 按照国际经验和通行规则, 拟推行的全过程工程咨询可提供项目决策策划、项目建议书和可行性研究报告编制、项目实施总体策划、项目管理、报批报建管理、勘察及设计的管理、规划及设计的优化、工程监理、招标代理、造价咨询、配合审计、设施管理等的咨询和服务, 范围涵盖建设工程决策阶段、实施阶段和使用阶段的全方位 (技术、经济、管理、组织) 的专业化工程咨询服务。全过程工程咨询服务的对象可以是各类建设项目的业主, 尤其可以满足业主的项目前期以及设计阶段项目管理的需求, 符合工程总承包项目业主的需求。但传统的、离散化和碎片化的工程咨询服务无法满足, 无法助推工程总承包模式的发展。

因此, 在实行工程总承包模式条件下, 业主可以视需要聘请专业化的咨询公司提供全过程或者分阶段的工程咨询服务。换而言之, 那些没有专业管理经验和能力的业主, 面对应当采用工程总承包发包模式的项目, 应当采用全过程工程咨询服务。

建筑业是国民经济的支柱产业, 但我国建筑业仍然存在行业发展方式粗疏, 监管体系不完善, 建设组织方式落伍等问题, 完善工程组织模式已成为建筑业升级改革的重要任务。国办发[2017]19号文件《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》将“加快推行工程总承包”与“培育全过程工程咨询”作为完善工程建设组织模式的两项重要举措。

全过程工程咨询对工程建设项目前期研究和决策、工程项目实施和运行 (或称运营) 的全生命周期, 提供包含规划和设计在内的工程咨询服务, 其内容涉及组织、管理、经济和技术等各有关方面。

国际上, 全过程工程咨询的组织模式有两种, 一种是由一家具有综合能力的全过程工程咨询企业和业主签订一份全过程工程咨询合同, 全过程工程咨询企业全权负责全过程工程咨询的全部工作;另一种是如德国采用的全过程工程咨询组织模式, 德国自1996年后, 将全过程工程咨询按照主要任务的属性分为工程项目设计类和工程项目控制与管理类, 分别依据HOAI合同和AHO合同与业主签订工程项目设计合同和工程项目控制与管理合同。

借鉴国际经验, 我国的全过程工程咨询服务可由多家具有不同专业特长的工程咨询企业联合实施, 也可由一家具有综合能力的工程咨询企业实施, 若由多家工程咨询企业联合实施, 则应明确主责单位, 并明确各单位权责划分。若集成委托给一个单位, 则该单位必须满足具备相应的企业能力、市场信用、企业和咨询工程师的职业道德等条件, 内部咨询人员具备足够的知识、经验和能力等条件。

如前所述, 工程总承包的模式包含四种模式:第一种模式从方案设计开始, 包含方案设计、初步设计、技术设计、施工图设计和施工;第二种模式从初步设计开始, 包含初步设计、技术设计、施工图设计和施工;第三种模式从技术设计开始, 包含技术设计、施工图设计和施工;第四种模式从施工图设计开始, 包含施工图设计和施工。由此可见, 工程总承包的核心是设计与施工的结合与集成。

在第一种工程总承包模式下, 业主需要完成工程总承包发包前的项目前期研究, 需要实施全过程管理等, 并承担相应的责任, 但一般业主缺乏相关管理和专业技术能力, 通常需要选择聘请咨询公司协助业主进行全过程管理, 协助业主前期项目决策, 协助设计和施工阶段的管理。

在第二、三、四种工程总承包模式下, 业主除需要对工程总承包责任范围外的前期研究、全过程管理等任务承担相应的责任外, 还需要组织完成前期设计 (发包前的设计) , 并对工程总承包承担相应的设计责任, 这就离不开对设计的组织和管理以及审核、确认和优化等, 但多数业主往往都缺乏相关管理和专业技术能力, 通常需要选择聘请咨询公司协助业主进行全周期管理, 除需协助业主进行前期策划、支持前期项目决策, 协助设计和施工阶段的管理外, 可能还需协助业主完成发包前的设计或组织发包前设计的管理。当然, 工程总承包责任范围内的设计也需要业主的审核、确认和优化, 业主往往也同样需要工程咨询单位的全过程服务。

综上, 无论采用何种工程总承包模式, 大多数业主往往都需要一个全过程工程咨询单位的支持, 从前期决策、前期设计、设计管理, 直到施工管理、调试、验收、动用准备等全过程咨询服务。

建筑产品的全部生产任务可以像工业产品一样, 集成委托给一个单位或若干单位组建的联合体, 即工程总承包。但工程总承包机构必须具备设计能力、施工能力、采购能力、集成能力、管理能力、融资能力等多方面条件, 同时要求业主具备相应的对工程总承包机构的控制能力。与此相配套, 在工程总承包的模式下, 采用全过程工程咨询的组织模式, 一方面, 业主可以将专业化的工作全部委托, 由一家具有综合能力的全过程工程咨询企业和业主签订一份全过程工程咨询合同, 全过程工程咨询企业全权负责全过程工程咨询的全部工作;另一方面, 全过程工程咨询可参考德国做法, 按照主要任务的属性分为工程项目设计类和工程项目控制与管理类, 分别依据HOAI合同和AHO合同与业主签订工程项目设计合同和工程项目控制与管理合同。由此, 可以形成全过程工程咨询、工程总承包单位、业主之间的三足鼎立关系, 如图2所示。

一般情况下, 业主与工程总承包单位签订工程总承包合同;全过程工程咨询单位受业主委托, 按照具体的委托内容对工程提供项目决策策划、项目建议书和可行性研究报告编制、项目实施总体策划、项目管理、报批报建管理、勘察及设计的管理、规划及设计的优化、工程监理、招标代理、造价咨询、配合审计、设施管理咨询和服务等咨询服务, 并在授权范围内代表业主对工程总承包单位进行监督和管理。

工程总承包和全过程工程咨询两种模式相得益彰, 相互补充。一个工程项目可以选择工程总承包模式, 也可以委托工程咨询单位对工程总承包商进行监管。提供全过程工程咨询服务的企业可利用自身的专业知识, 接受业主委托, 对工程总承包商进行监督、管理并提供咨询服务, 有利于有效推广工程总承包, 也有利于协助业主对设计、质量及工期进行更有效地管理。

中国建筑业改革发展重点任务之一是打破人为割裂局面, 改善碎片化现状, 进一步明确责任层级, 整合责、权、利。工程总承包至今仍未有效推广的根本原因是业主顾虑失去对项目的管控权, 而全过程工程咨询方可以为业主提供优质的工程咨询服务, 帮助业主更好地管控项目, 因此工程总承包的推行需要全过程工程咨询服务的支持。工程建设组织模式理想模式之一为建设单位、工程总承包、全过程工程咨询三足鼎立, 但这不是唯一的模式。我国工程组织模式也可以采用其他工程咨询服务组织模式和其他工程发包模式, 应该由市场 (而不是由政府) 选择和决定工程咨询服务和工程承包的内容和组织方式。