房屋使用过程中质量问题频繁发生,给房屋使用人造成很大困扰,因此产生的纠纷投诉案件不可胜数。据中国消费者协会发布的《2019年全国消协组织受理投诉情况分析》,2019年全国房屋建材类投诉28060件,其中与质量相关的投诉达8714件,占比31.05%(如图1所示),主要问题包括墙体及楼板裂缝、屋面渗漏、墙体空鼓、墙皮脱落等;如何提升房屋质量、保障使用人合法权益成为亟待解决的难题。建筑工程质量缺陷本身具有隐蔽性、后验性等特点,很多质量问题在交付验收时难以发现,只有在使用一段时间后才逐渐暴露。当房屋出现质量问题后,由于建设过程中参与主体多,责任难以厘清,以及参与企业变动或注销等原因,导致问题难以得到有效解决,给房屋使用者的利益造成损害。根据《民用建筑设计统一标准》,普通建筑和构筑物的设计使用年限为50年。根据《建设工程质量管理条例》,基础设施工程、房屋建筑的地基基础工程和主体结构工程的最低保修期限,为设计文件规定的该工程的合理使用年限;屋面防水工程、有防水要求的卫生间、房间和外墙面的防渗漏,为5年;电气管线、给排水管道、设备安装和装修工程,为2年。由于房屋保修期较长,经常存在参建主体在保修期内注销使得房屋使用人面临无从索赔的情形。在使用人无法获得损害赔偿的情况下,政府经常不得不出资承担善后工作,由此给政府带来较大的管理和财政负担。

为了解决上述问题,从2005年开始,我国提出推行保险制度在工程上的应用,并在北京、上海、深圳等城市开展工程质量潜在缺陷保险(Inherent Defect Insurance,简称IDI)制度的试点工作。然而,从相关规定和试点工作情况来看,当前我国IDI的责权范围仅仅局限在建设单位(业主)与保险公司之间,并且险种比较单一,保障的群体较少,难以充分发挥IDI的作用。此外,参与IDI保险的各方主体责权关系不明确,极易造成各个参与主体之间的相互推诿、扯皮等,因责任不明晰而产生纠纷,给IDI的推行工作造成障碍。所以,现阶段亟待厘清各参与方的相关保险责任,建立明确的责权保险体系,以保证IDI的合理运行。本文以IDI的责权关系为研究对象,基于目前IDI责权关系中存在的主要问题,结合我国工程建设质量保险的相关制度和管理方式,分别从责任体系、保障体系和运行体系三个方面提出完善IDI体系建设的方案。

IDI起源于法国,1978年法国制定《斯比那塔法》强制实施建筑工程质量十年内缺陷保险,规定建筑工程参与方必须投保,并且从责任、保险、质量控制三个方面分别做了详细规定。之后,法国工程质量保险体系逐渐成熟,英国、澳大利亚、西班牙、日本等国家借鉴了法国的工程质量保险运行机制,并结合自己的国情,形成了独特的保险体系,如表1所示。按照国外的运行模式,IDI并非单一的保险,而是由一系列保险产品组成的,其主要包括建筑工程质量缺陷保险和建筑工程质量责任保险两个种类的保险,建筑工程质量缺陷险主要由建设单位进行投保,业主作为被保险人。建筑工程质量责任保险由工程建设的各参建单位(勘察单位、设计单位、施工单位等)进行投保,并把其自身作为被保险人。

2005年,原建设部和保监会联合发布《关于推进建设工程质量保险工作的意见》(建质[2005]133号),明确提出建立和完善建设工程质量保险制度。2006年,保监会、建设部和中国人保财险公司联合北京、上海等14个城市进行试点,但由于开发商和保险公司双方较低的意向,使得试点工作陷入搁置。直至2017年,住房与城乡建设部印发《关于开展工程质量安全提升行动试点工作的通知》(建质[2017]169号),提出在上海、江苏等9个地区试点工程质量保险,建立符合我国国情的工程质量保险制度。总体而言,我国工程质量保险制度的实践速度进展缓慢,全面推行仍然存在障碍。

由于IDI在我国推行比较晚,开发商对保险的意识相对薄弱,投保的积极性不高,大部分建设单位都在持观望态度,同时为了节约资金,工程的各参建单位也抱有侥幸心理,刻意回避对工程质量缺陷保险的投保。而当前保险公司的风险管控多停留在承保前对保险标的的识别和对历史事故经验的简单分析层面,对IDI并没有形成丰富的营运经验以及强大的数据支撑,在实际运行过程中往往会为了规避风险,在险种条款中设置过多除外责任,这样就容易形成霸王条款,更打击了参建单位的投保意愿。

近年,我国相关学者对IDI做了大量研究。申琪玉等通过对法国、西班牙和中国建筑工程质量保险体系的对比,提出完善保险体系,建立IDI信息平台,进行数字化信息管理;徐波等提出建立建筑工程诚信体系,规范行业行为;王宏新提出修订住宅工程质量保险相关法律法规,建立住宅工程质量信用评价体系;张协奎、彭奕晖指出了我国推行IDI存在的主要问题,并提出了相应建议;戴火红建立了基于IDI的住宅质量评价体系,为保险公司承保提供了依据;叶玲静从法律制度构建角度对IDI进行了研究;王亮从保险费率的确定角度对IDI进行了研究。以上学者的研究侧重于解释国外工程质量保险的先进经验,以及对我国加快IDI制度的建立提出建议,但目前关于我国工程质量潜在缺陷保险体系中各方责权关系的研究较少。徐友全在其研究中提出责权关系是构建我国工程质量责任保险运行机制的重要组成部分,也是对责任主体行为进行有效管控的基础,而在现阶段我国的IDI实施过程中,因各参建单位与业主之间的责权关系没有厘清,相关的保险政策及条款没有得到有效落实,使得保险责任不明晰而产生的纠纷时有发生。为了缓解矛盾,保证IDI的合理运行,本文将结合国外IDI及国内试点城市的运行现状,探讨建立国内IDI以及工程质量责任保险从承保到理赔的运行机制,厘清相关责任制度,形成业主、参建单位、保险公司、政府多方共赢的运行体系,保护消费者的合法权益。

通过对当前我国的IDI试点工作进行调研分析,发现在责权关系方面主要存在三类不足:(1)责任条款不完善导致纠纷多。保险的险种单一,保险责任条款不完善,被保险的对象难以涵盖所有参建单位,在出现保险事故后,各参建责任主体之间相互推诿、扯皮,引发一系列纠纷;(2)保障体系不完善导致权益得不到维护。保障体系的不完善,使得参与投保的准入标准低,参建单位的资质水平参差不齐,致使工程质量及业主的权益无法得到保障;(3)IDI的非强制推行,限制质量风险控制机构(Technical Inspection Service,简称TIS)对工程项目全过程进行有效监督管理。保障和责任出现的问题分别来自于承保和理赔,而承保和理赔又是保险流程中不可缺少的两个环节,由于工程质量保险的特殊性,对于已经达成投保协议的工程项目,从项目一开始,保险公司将聘请TIS对整个项目的运行进行全程跟踪管理,故从保险流程实施的角度分析,保障、责任,与承保、理赔相对应,运行则是从项目启动到保险期限终止,贯穿整个IDI的全过程。因此,为了解决目前我国工程质量保险体系的责权关系问题,论文将从责任体系、保障体系和运行体系三个方面着手,研究建立和完善我国的建筑工程质量保险体系(如图2所示)。

为保证工程质量缺陷责任有效落实,我国现阶段工程质量缺陷保险制度应该从政府鼓励变为政府强制,加强对建设单位以及各参建方的正确引导,提高工程参建方对工程质量缺陷保险的认识。另一方面,完善现行的保险制度体系,包括建筑工程质量缺陷保险和建筑工程质量责任保险。对于工程质量缺陷保险,应该由开发商为自己所要销售的房屋进行投保,被保险人为房屋的实际所有权人,包括业主或者开发商。当房屋出现质量缺陷时,被保险人向保险公司报案,保险公司经过核查相关承保信息以及对房屋缺陷部位进行查勘后,依据保险合同对缺陷部位进行维修或者以货币的形式进行理赔;对于工程质量责任保险,应该由开发商和其他参与工程建设的单位投保,被保险人为开发商及各参建方,保险期限内房屋出现质量缺陷,经过保险公司查勘确认属于有明显责任方,并经过TIS进行相关认定的情况下,由保险公司根据《保险法》的规定对业主先行进行理赔,后经过业主权益转让,保险公司代位业主向相关责任方进行追偿。若此时各参建单位购买了工程质量责任保险,在属于保险责任的情况下,将责任转移至保险公司,由保险公司为各参建单位的责任进行买单。具体来说,工程质量责任保险在理赔当中存在两种出险情况:

(1)房屋在向购房者(业主)出售之前,房屋的所有权还属于开发商,此时开发商为工程质量保险的被保险人。如果不存在相关责任方的责任,那么只需触发工程质量缺陷保险进行单方面的理赔,如果存在相关责任方,那么在触发工程质量缺陷保险的同时,就有可能触发工程责任保险,将责任向保险公司转移,具体流程如图3所示。

(2)房屋向购房者(业主)出售以后,根据《中华人民共和国保险法》第四十九条规定:“保险标的转让的,保险标的的受让人承继被保险人的权利和义务。”此时房屋的所有权属于业主,则此时被保险人也由开发商变为业主。在出险后,若经过保险公司查勘及TIS认定属于相关参建方(包括建设单位)的责任,保险公司除了向相关参建方追偿外,如果事故原因来源于开发商,保险公司同样可以向开发商进行代位追偿,具体流程如图4所示。

为了保障保险公司的合法利益,合理确定承保标准和保费费率,保险公司可以参照车险运行机制确定保费。每次出险后,将参建单位的出险原因、出险次数、理赔次数及赔付金额等信息记录在案,在以后的承保业务中,根据这些信息进行费率系数浮动的调整以及作为是否承保的依据,以约束开发商和参建单位严控工程质量,减少质量缺陷事故发生。

建立建筑企业保险资信平台,对工程参建单位的工程质量信用进行评价,是顺利推进工程质量保险的基础。参照企业资信评价体系对参建方的质量管控水平进行客观、公正地评级(如表2所示),一方面为保险公司决定是否承保提供决策依据;另一方面,将工程参建各方的风险、利益、责任紧紧捆绑在一起,使之成为环环相扣的共生关系,促使各参建单位切实承担各自的风险和责任,形成责任闭合体系。从而达到维护保险业务安全、提高相关单位竞争力、优化建筑市场的效果。

当参建单位首次进行投保时,保险公司根据其质量资信等级决定是否对该公司进行承保,以及确定保费,具体流程如图5所示。

若参建单位非首次投保,保险公司除了将资信等级作为参考依据以外,还根据该企业以往的理赔记录进行综合判断,这其中包含在保险期限内单位时间的出险赔付次数及单位时间的赔付金额来综合判定是否对该单位进行承保以及确定保费费率,具体指标如表3所示。

其中单位时间内的出险次数反映了参建单位管理水平的高低。单位时间内的赔付金额反映了在发生质量事故后,被保险人所遭受的损失的严重程度。若参建单位在保险期限内未出险,作为保险公司还可以向投保人提供优惠保费的服务,如连续一个项目未出险,在固定保费的基础上进行折扣。将资信等级、历史理赔次数及理赔金额三者有机结合,最终形成是否承保以及核定费率的保险承保流程制度,具体流程如图6所示。

工程质量潜在缺陷保险由建设单位向保险公司投保,保险合同成立时,保险人依据投保人确定的预计平均销售价格与预计建筑物总面积计收预付保险费。在保险合同生效后,投保人应向保险人提供保险合同生效时建筑物的平均销售价格和实际建筑物总面积,保险人据此计算总保险金额和实际保险费。预付保险费低于实际保险费的,投保人应补足差额;预付保险费高于实际保险费的,保险人退回高出的部分。保险公司出具暂保单后,收取的保费主要用于聘请TIS。TIS在施工过程中作为独立的第三方对工程质量进行跟踪和勘查,对有疑问的部分提出整改建议,建设单位应根据整改建议对工程进行整改。工程竣工验收合格后,TIS出具最终的项目质量评估报告,作为日后保险公司是否正式承保该项目以及承保之后如何确定费率的依据。在整个保险过程中,TIS完全受雇于保险公司,与参建单位不存在利益关系,确保出具的调查报告的客观性和公正性。同时,在每个阶段保险公司雇佣TIS的费用都涵盖在建设单位支付的保险费用中,不额外增加保险公司的运营成本,且保险公司能够借助TIS对工程质量进行监督和评估,对工程的潜在质量缺陷进行识别和预测,有效降低保险公司的理赔风险。

工程质量缺陷保险的实施,离不开政府在法律和制度上的保障,强制推行是保证其有效实施的基本前提。同时,政府应该调整原有的一些规章制度,出台措施引导相关投保单位对工程质量缺陷险及工程质量责任险的投保,如投保之后免交工程质量保证金等,使其购买保险成本小于之前为了保证质量交保证金等各种费用的成本,提高各单位参与投保的积极性。

针对目前我国IDI推行过程中,参与主体众多,责任难以厘清,工程责任保险机制不健全等问题,构建了我国IDI运行模式,明确了在不同时期根据不同险种所对应的不同责任主体在实际理赔过程中的工作机制,更好地平衡各方利益,保障消费者在发生质量事故时的权益。同时,从构建资信平台角度将企业评级制度引入工程质量保险体系中,为保险公司甄别承保风险、规范工程质量保险投保过程提供了解决方案。由于专业和实践的限制,本文未能从数理角度确定工程质量上的资信评价体系相关参数数值,未能实证分析资信评价体系运行效果,后续将在此方面深入研究,为完善我国工程质量潜在缺陷保险制度、提高工程质量水平做出贡献。