海绵城市建设PPP模式依托社会资本的力量、发挥市场的优势、采取政企合作模式来落实海绵城市项目的建设、管理与运营,已然发展成为城镇化进程中大力倡导的生态建设新模式。物有所值评价(Value for Money,VfM)是财政部推荐的公共服务和基础设施领域建设模式的评价方法,为政府部门科学决策海绵城市项目采用何种模式提供评估标准,从而在一定程度上推动了海绵城市建设PPP模式的良性循环与可持续发展。

事实上,海绵城市PPP项目通常是海绵建筑与小区、海绵型公园与绿化、城市内涝治理与管网工程的综合体,与传统单一基础设施建设项目相比,其涉及的行业领域较多,系统边界条件模糊,公益项目属性和市场属性兼具,项目实践经验缺乏。倘若简单套用基建领域PPP项目或其他海绵城市PPP项目的系统架构和评价方法,而不结合海绵城市PPP模式的项目特征,将使得PPP模式难以在海绵城市建设中充分发挥功效,可能造成项目落地运行困难,增大地方政府财政压力,进而导致政府违约或社会资本亏损现象的出现。因此,海绵城市建设PPP模式急需科学合理并适合此类项目的决策手段。本文对财政部PPP项目库中的海绵城市案例进行分析,归纳出海绵城市PPP模式的项目特征,基于现行的物有所值评价,深入剖析定性评价指标与项目特征的关联,为完善中国海绵城市PPP项目VfM定性评价体系提供一些切实可行的对策建议。

PPP模式是提高公共服务供给质量和完善现代财政制度的重要改革创新举措。PPP不是以融资为导向,而是以物有所值为导向。因此,PPP模式若只考虑融资功效,而不注重效率提升,就仅能起到延缓财政资金支付期限的作用,而沦落为加长版BT(Build and Transfer)。

为厘清中国海绵城市建设PPP模式的特征,通过整理财政部PPP中心项目库中61个海绵城市示范项目的案例资料可以发现,海绵城市项目属于市政公用及生态建设一级行业领域,各地区的海绵城市建设项目以组合打包形式为主,BOT及其衍生模式的海绵城市项目中占据绝大多数,示范项目几乎都是以政府付费或可行性缺口补助为主,特许经营期限多数超过15年。国内海绵城市PPP项目通过契约对政府和社会资本合作的权责进行合理划分,缓解了项目全生命周期的财政支出压力,助推项目技术创新和模式创新,兼具融资和效率两大功效。为此,本文将从这两方面识别出基于融资和供给侧效率的PPP项目特征,并尝试据此完善海绵城市定性评价指标体系,助推海绵城市建设PPP项目的成功落地。

海绵城市PPP项目通常都会成立专门项目公司(SPV),以促进政府职能转变并充分发挥专业机构的作用,提高项目效率。基于供给侧效率考量的海绵城市PPP项目更加关注项目整体效果,项目公司在项目采购、建设和运营阶段会利用自身组织优势、先进技术和管理水平来提高海绵城市的建设质量和运营服务效率。因此,基于供给侧效率考量的海绵城市PPP项目会将重点放在项目产出质量和运行水平上,具体有以下几方面。

海绵城市建设PPP项目公司是由多家企业组成的联合体出资设立,出资人主要是工程企业、咨询公司、水务公司及景观园林企业。PPP项目将规划、建设及运营打包组合交于联合体承担,为实现利益最大化,联合体企业必然在项目全生命周期阶段依靠自身技术优势及管理能力,不断突破创新、协调多方关系、提高项目质量、按期交付,实现项目效率及效果。

专门项目公司负责项目的具体运作,包括顶层规划设计、投融资、施工建设、运维与管理等工作。PPP项目公司不会过多关注政府财政支出对项目的影响,而是将更多的精力投入于提高产品质量、提供优质服务,以期达到政府及公众满意效果,按照PPP合约要求按时保质完成项目产出,低成本高效率运行项目,政府按项目绩效付费,以此来获得自身收益和回报。

海绵城市PPP模式通过对风险进行识别、分类及量化并交给更有能力控制的一方,使风险分配更加合理,风险防范更加有效。公私双方可以在合同契约中动态设置风险阀值,针对性地安排风险缓冲与调价机制。对于一部分转移给社会资本的风险,项目公司必将通过相关工程建设经验、自身技术优势、运营管理水平等一系列途径进行风险管理;而对于一部分政府需要承担的风险,政府部门必将制定一系列政策法规来降低风险,防止风险发生。风险合理转移与分配,能够提高社会资本及政府建设海绵城市项目的热情与信心,获得更高效的价值与效率,实现物有所值的最大化。

基于融资考量的海绵城市PPP项目主要目的是缓解政府财政支付压力,提高社会资本的积极性,这也是PPP模式得以快速推广的主要原因。然而,PPP并不等同于融资,盲目追捧导致了许多地方政府项目硬套PPP模式,不规范、不合理、不适用等问题暴露出来。考虑融资作用时,海绵城市PPP项目要更加关注项目自身的可融资性和收益模式,确保能够平缓项目全生命周期内的财政支付压力,保障社会资本长期参与的积极性与合理利益。

海绵城市PPP模式能够实现融资功能,吸引社会资本参与,关键在于政府信用度及贷款担保。政府和社会资本成立SPV,需要大量资金进行施工建设及后期运行维护,资金来源成为项目公司首要解决的问题。根据相关法律,社会公益基础设施财产不得作为抵押物进行贷款,加上SPV成立时间短,固定资产、收入来源、利润等指标无法满足商业银行信用贷款要求,政府政策支持、信用担保给商业银行释放出了强有力的信号,SPV通过特许经营权项下预期收益作为抵押,加之海绵城市项目收益源于政府付费或可行性缺口补助,财政支出及信用度高的地方政府现金流稳定,确保项目公司资金来源。

海绵城市建设需要巨额资金,且公众对海绵城市的功效期待值较高,导致地方政府的财政支出和债务负担较重,PPP成为地方政府优先解决财政压力的理想融资途径。PPP项目的特许经营期至少10年以上,地方政府可以根据自身财政能力及合同约定按时逐年支付给项目公司建设资金,化解地方政府债务危机。同时,中央财政鼓励海绵城市建设采用PPP模式,支持性配套财政政策和激励措施也缓解了地方政府财政压力。

社会资本参与海绵城市的积极性取决于能否收回成本并实现投资回报,良好稳定的收益模式能够有效调动其投资兴趣与热情。基于政府付费和可行性缺口补助的海绵城市回报机制能够给SPV带来长期稳定的现金流,同时,政府部门也会采取一些激励和补偿措施(比如资源开发与海绵城市项目组合打包、公益项目与盈利项目捆绑、配置设施市场化获利等)以保证社会资金的适当盈利。全生命周期的一系列资金支持、开发权特许、政策优惠及法律保障能够促使PPP项目收益模式更加清晰稳定。

物有所值评价是基础设施及公共服务领域是否采用PPP模式代替政府传统采购方式的推荐决策方法,包含的定性与定量评价方法应该绕着“可否替代”作为物有所值的评价目标。其中,定性评价是PPP建设项目的关键评价,直接关乎到海绵城市建设项目PPP模式的必要性与规范性。只有厘清海绵城市PPP模式的项目特征、物有所值定性评价的目标要求以及两者之间的内在关联,才能够实现政府资源和社会资本的最大优势和利益共驱,真正实现PPP建设项目的最终价值。

国外针对PPP项目物有所值定性评价主要有两种主流评估模式,一是以私人融资计划(Private Finance Initiative,PFI)为代表的物有所值定性评价,通过制定评价清单,逐项进行研究与评价,最后综合分析做出判断是否采用PPP。二是加拿大政府PPP项目物有所值定性评价,通过制定评价标准及计分规范,而后进行不同模式的评估。其中,PFI定性评价主要进行PFI项目群、项目、采购三阶段的物有所值定性评价,项目群及项目阶段主要从可行性、有益性及可实现性三方面进行定性评估,具体包括项目产出、运营灵活性、公平效率和责任、风险管理、创新、合同期和残值、激励和监测、全生命周期成本、市场兴趣共9项评价指标。

2015年12月,财政部发布的《PPP物有所值评价指引(试行)》(简称《指引》)中规定对采取PPP模式的建设项目均需在识别阶段进行VfM评价,物有所值评价成为了政府进行公共服务和基础设施PPP项目决策的有力工具。我国的物有所值定性评价主要是在以英国为代表的PFI物有所值评价操作规范的基础上衍生而来。

根据《指引》规定,VfM定性评价指标分为基本指标和补充指标,其中基本指标为:全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性。2016年11月财政部PPP中心《政府和社会资本合作物有所值评价指引(修订版征求意见稿)》中又增加了项目内资产相关度作为基本指标;区域带动、运营收入增长潜力、全生命周期成本预测准确性、项目规模大小、预期使用寿命长短作为五项补充指标,对于PPP项目,在识别阶段进行定性评价时,基本指标权重一般占80%,且单个指标权重不超过20%;补充指标权重一般占20%,且单个指标权重不超过10%。

对PPP项目管理库中61个海绵城市PPP物有所值报告进行研究,剔除掉1个无效数据报告及1个内容不完善报告,基于59个海绵城市建设PPP项目物有所值报告文件,统计各城市海绵城市建设项目的补充指标,根据对补充指标内涵的理解与解释,将一些内容相同、名称不同指标进行归类合并,并对其出现次数做统计,如图1所示。结合文献研究和海绵城市实践经验,得出常用可供选择的补充指标有行业示范性、法律和政策环境、项目资产种类、资产利用及收益、生态社会及经验效益、资源利用效率等。

基于上述分析可以发现,《指引》中VfM定性评价指标体系虽然具有普遍性,但未考虑到海绵城市项目自身的经济技术特性,缺乏针对性,且基本指标较少,指标权重不明确;同时,补充指标权重较低,很难对定性评价产生绝对作用。在实践过程中,为了PPP项目评价通过而随意设置指标与权重,容易造成PPP项目决策缺乏科学性和可靠度。此外,基于融资考量和基于供给侧效率考量的海绵城市PPP项目自身侧重不同,项目特征也不同。两种不同项目特征的海绵城市项目若采用同样的VfM定性评价指标,容易产生项目发起目的与项目评价目标不符、项目特征与项目评价内容不匹配等状况,导致项目VfM定性评价结果不准确,继而产生PPP不规范、同化等问题,PPP模式难以发挥作用,项目落地和实施困难。因此,采用符合海绵城市PPP项目特征的VfM定性评价指标体系,是实现海绵城市PPP项目高质量发展和科学定性评价的关键。

按照《指引》中的给出的涵义和具体评价内容,将财政部VfM定性评价的7项基本指标与PFI项目9项定性评价指标进行逐项分析,并与上述海绵城市PPP项目基于融资和供给侧效率考量的项目特征进行关联,得到VfM定性评价对海绵城市PPP项目的适用性,具体结果如图2所示。图2中实线为基于供给侧效率考量,虚线为基于融资考量。从图中可以看出:PFI模式下的定性评价指标多侧重于供给侧效率考量为主,这也与PFI模式的初衷和内涵相匹配。我国VfM定性评价虽然是在英国PFI定性评价的基础上衍生而来,但对基本指标进行了调整与改进,VfM定性评价指标兼具融资和供给侧效率的项目特征,具体的定性评价指标与项目特征的关联分析如下:

(1)全生命周期整合程度指标主要考虑项目全生命周期内各阶段、各参与方的配合度和有效性,与“联合体中标”及“优先考虑产出效果”项目特征相吻合;

(2)风险识别与分配指标主要考虑到风险因素的有效识别及其在各相关方间的合理分配,与“风险合理转移”项目特征相匹配;

(3)绩效导向与鼓励创新指标主要关心项目产出质量与效率以及相配套的绩效考核体系,与“优先考虑产出效果”和“项目收益模式清晰”两大项目特征描述一致;

(4)潜在竞争程度指标主要考核项目对社会资本的吸引力,能够确保有丰富项目经验和实力雄厚的社会资本参与到项目全过程中,为项目“优先考虑产出效果”和“资金来源可靠”提供直接支持;

(5)政府机构能力指标主要监督政府职能转变,保障社会资本利益,确保政府依法履约付费,这能够为项目“资金来源可靠”、“项目收益模式清晰”、“优先考虑产出效果”三大项目特征提供有力保障;

(6)可融资性主要与“资金来源可靠”和“优先解决财政压力”相匹配;

(7)新增的项目内资产相关度指标主要关心打包项目中各子项目的资产相关度以及项目边界清晰程度,确保项目能够高效高质完成,这与“优先考虑产出效果”和“联合体中标”项目特征密不可分。

因此,全生命周期整合程度、风险识别与分配、潜在竞争程度和项目内资产相关度指标侧重于供给侧效率评价,而政府机构能力、绩效导向与鼓励创新和可融资性指标更加侧重于项目融资能力评价。由此可见,基本指标的设定不仅考虑到PPP模式的效率提升,而且还关注到项目的融资能力问题,这也为优化基于项目特征的海绵城市VfM定性评价提供了基础。

通过对海绵城市入库PPP项目VfM定性评价报告的逻辑分析可知,目前在海绵城市定性评价实践中,常用的补充指标有(图1所示):项目规模,全生命周期成本预测准确性,预期使用寿命,行业示范性,法律和政策环境,项目资产种类,资产利用及收益,运营收入增长潜力,生态、社会及经验效益,资源利用效率,设施设备性能,无形资产完整性,政府采购政策落实潜力,PPP模式可行性等。

根据上述指标在物有所值报告中的定义和评价内容,与海绵城市基于融资考量和供给侧效率考量的项目特征进行关联分析,结果见表1。在今后的海绵城市PPP项目实践中,基于具体海绵城市建设项目的共性与个性,可根据项目特征选择与之匹配的补充指标,使得具体项目的定性评价更具有针对性。

海绵城市建设PPP模式无疑给产业转型升级带来机遇,由于前期PPP合同条款粗糙、流程过于形式化、着急套用PPP模式、评价机制不合理等原因,导致了前期海绵城市建设实践中VfM形式化现象严重。2019年开始,一些海绵城市试点建设项目进入运营期,导致政府与社会资本之间出现矛盾纠纷、合同履行不及时、甚至地方政府违约等问题。因此,建立全面、分路径、系统化的指标体系,有利于提升VfM定性评价的科学性及客观性。基于《指引》中VfM定价评价指标和PPP项目特征的关联分析,提出如下优化建议:

鉴于海绵城市VfM定性评价指标的选取及其权重的分配直接关系设置决定评价结果,而《指引》中对于基本指标权重值该如何分配以及补充指标该如何选择,却没有明确的说明。为更好地发挥VfM定性评价的功效,应优化现有的定性评价程序,加入海绵城市项目特征识别环节,根据项目特征确定基本指标权重及补充指标,使定性评价流程更加具有针对性和说服力。优化后的流程如图3所示。

为保障VfM定性评价的适用性,应将定性评价基本指标进行合理分类,并根据项目特征选择与之匹配的定性评价指标,使之符合我国国情和项目实践经验。例如:对于收益模式清晰、建设经验丰富、项目类型明确的海绵项目,应侧重于融资考量的定性评价;对于公益属性较强、项目自身系统性复杂、需统筹产业链的海绵项目,更加需要技术创新和模式创新,应侧重供给侧效率考量的定性评价。对于具有供给侧效率项目特征的海绵城市定性评价,应提高全生命周期整合程度、风险识别与分配、潜在竞争程度和项目内资产相关度指标的权重值;而对于具有融资项目特征的海绵城市PPP项目VfM定性评价,应提高政府机构能力、绩效导向与鼓励创新和可融资性指标的权重值,使得海绵城市VfM定性评价指标更贴合项目特征,能够较好指导海绵城市PPP项目实践,更具适应性。

除基本指标外,自选的补充指标应结合地方政府对不同项目特征、项目需求、项目特色的要求和考虑来丰富与完善定性评价指标体系,以便为PPP项目决策提供科学合理的参考依据。目前对补充指标的选择范围和权重值约束较多,很难使其对项目决策发挥功效,主要还是基本指标发挥绝对作用,不利于各地根据项目状况进行定性评价,因此,需要进一步提高VfM定性评价补充指标的权重。同时,如果补充指标越丰富、越贴切、越合理,VfM定性评价就越科学可靠,因此,可将入库PPP项目的实践案例与经验数据中的补充指标作为基础,根据具体海绵城市项目特征,选择与之匹配的补充指标。

VfM定性评价是海绵城市PPP项目前期决策的基础,是海绵城市PPP项目决策立项的关键环节,VfM定性评价能够规范海绵城市PPP项目资格和项目特征审查,从而有效防止PPP项目违规。由于我国推行的物有所值定性评价尚处于试行阶段,评价指标体系不完善,可靠度受到质疑,一些项目定性评价流于形式,不能真正体现PPP模式为海绵城市建设带来的价值、效率和质量的提升。根据本文研究结果,海绵城市PPP项目特征和VfM定性评价指标以及项目能否实现物有所值密切相关,为此,系统研究海绵城市PPP项目的项目特征,将定性评价基本评价指标选择与海绵城市项目特征进行匹配,并根据海绵城市项目的关键要素与显著特点调整补充指标,才能更好地为海绵城市PPP项目提供科学化定制化的VfM定性评价指标,使中国VfM定性评价朝着更具适应性、针对性和创新性的方向转变。