工程总承包隶属于工程建设项目承发包模式之一,通常在初步设计之后,开展施工图深化设计和优化设计,以增强施工图设计与施工的协同性,减少两者间脱节为主要目的,充分发挥总承包方的设计积极性和设计潜力。交通运输部2015年第10号令发布了《公路工程设计施工总承包管理办法》,阐明了公路设计施工总承包是指将公路工程的施工图勘察设计、施工等工程内容一次性发包的承发包方式。因国内大部分发包人对总承包模式阶段性风险把控不足,存在合同风险界面模糊、计价方式单一的现象,同时面对技术难度较大项目,依赖用传统承发包模式转移建设风险,未能实现总承包的理念和初衷。作为发包人如何通过合理有效的合同风险控制措施,在确保自身利益的情况下,享受到承包人提供的优质服务,应成为今后研究的方向和重点,本文基于公路总承包风险特点,介绍产生计价风险的常见原因,提出加强计价风险控制的对策。

公路工程属于线性工程,大多处于偏远山区,同时发挥了连接城市、城乡、乡村的关键作用,公路建设过程中所过之处多为逢山开路、遇水架桥。公路工程的特点一般包括:

(1)线路里程长、投资大。公路项目建设规模里程一般需跨越不同的地区,部分公路项目长达几百甚至上千公里,如我国南北主干道105国道(北京—珠海),全程2717km,总投资近千亿元;

(2)水文地质及自然环境影响面广。公路工程建设里程长,在跨越不同的水文地质区域存在较大差异,以及同一区域水文地质差异较大,直接影响公路工程建设技术方案。公路施工均位处荒郊野外受自然环境因素影响较大,如降雨、台风、高原积雪、冻土等。在工程施工时,常受自然环境场地制约,例如海上施工作业场地、隧道洞口出渣堆砌、施工作业面等因素制约。

(3)建设工期长。公路项目建设体量较大,通常需要3-5年项目方可竣工,针对技术难度较大的复杂公路项目,需要更长的策划、设计、施工周期才能完成,例如港珠澳大桥,从策划到通车历时十余年。

在公路设计施工总承包的实施过程中,经常存在自然环境、物价波动和人为因素的影响导致计价分歧的产生。产生计价分歧的主要风险如下:

在发包人选择公路设计施工总承包合同计价方式时,通常采用单一的总价或单价计价方式,容易产生与公路工程结构特点和技术风险不匹配的风险分担方式,风险控制措施单一。在实施过程中,由于公路项目建设里程较长,结构组成较复杂,水文地质环境影响较大,单一的计价模式下风险划分界面单一,不匹配客观原因,在合同计价时发生较大争议,不利于发包人和承包人合同风险管理,甚至可能产生合同违约和纠纷的风险。

目前国内大部分设计单位由于设计任务重,在初步设计阶段,对工程地质和技术分析深度不够,造成设计成果质量不高和设计深度不够。例如地质勘察不详,将直接影响设计方案的合理性和工程量的准确性,特别是工程地质复杂区域,经常出现不良地质条件,如溶洞、滑坡、泥石流、涌水、突泥等,造成工程量估算差异较大。因此对于技术复杂的工程,因初步设计粗糙和施工难度较大,未专门提供准确的施工措施方案,存在工程量估算不足和施工措施费估算不足的风险。

公路项目施工周期较长,物价波动大,近年来钢材、油料、砂石料地材等材料受国外和国内建设市场需求、环保政策影响较大,承包人往往无法直接承担这部分价格风险,如在工程发包阶段对物价波动需承担的风险幅度处理不当,将导致施工过程中承发包人争议不断,甚至合同履约困难。

设计施工总承包合同通常是发包人拥有变更控制权,承包人拥有变更建议权。在施工图设计阶段承包人通常以发包人提供的地质勘察资料不详,影响初步设计成果的合理性、初步设计存在差错为由进行设计变更。在施工阶段,如发包人要求增加或减少工程量,或改变某分部工程构造的工程变更,容易产生因变更基准界面不清晰导致的变更计价纠纷风险。

由于公路项目里程较长,且目前行业内普遍倾向于大标段管理,同一标段地质情况不尽相同,单一总价或单价方式不一定完全符合项目实际情况,在两种计价方式基础上,根据公路工程结构部位风险特点,结合《公路工程建设项目概算预算编制办法》(JTG 3830-2018)中的分部分项工程的划分,采用总价和单价组合的计价方式,可进一步划分发包人和承包人的计价风险承担界面,例如对部分风险较小的有经验的承包人可预见的临时工程、桥梁桩基以上结构、路面、交安设施、机电、房建附属等采用固定总价包干计价;对地质复杂难以把握的,承包人和发包人均难以控制风险的路基软基、边坡防护、桥梁基础、隧道洞身开挖及衬砌等工程可采用一定幅度的风险值的单价计价,详见表1。

在初步设计阶段,发包人除关注初步设计方案的可行性,还应提高初步设计阶段地质勘察的准确性,摸清工程地质水文情况,减少由于地质原因产生设计方案变更或调整施工方案的情况。在初步设计成果质量上,应减少初步设计的差、错、碰、漏,建议聘请初步设计咨询单位严格审核设计成果。对于工程中复杂的单位工程,应增加重大技术方案的可行性论证和施工方案的专项编制,特别是受环境影响较大的水上施工,在概算编制时应充分论证水上施工方案,增强项目概算的可控性。设计施工总承包招标时,为增加发包人对施工图设计的控制,建议将初步设计单位作为设计施工承包单位的施工图设计审查单位,减少承包人对施工图设计控制权。

另外,在发包人或设计单位出于对投资有利的角度,在初步设计阶段将工程设计方案工程量估算方面通常偏保守,有利于发包人对其进行投资控制。但是在施工图设计阶段承包人利用了施工图设计的控制权,容易将发包人的保守估算转化为后续施工利润,使其优化施工图设计减少造价的主动意愿降低,故在合同条款中设置优化奖励机制十分必要,建议设置承包人设计优化的奖励计价机制,且奖励比例需大于该部分施工利润,促使承包人通过主动设计优化,达到节约总投资目的。

物价波动作为不可预测因素存在于周期较长项目中。根据《政府投资条例》规定,物价波动引起的价差应予以调整,不管是以总价还是采用单价计价合同,其合同价格应体现公平精神,保证双方的合法权益。在发包人招标时应设置物价波动风险合理共担条款,明确材料调差范围、内容、基价、调差采用信息价及具体价差调整计算方法。具体范围如砂石料可设置±5%,水泥、半成品±4%,钢材、油料及其它设置±3%的风险幅度,且不同地区可根据实际情况进行设置,对超出风险幅度范围以外的价格予以调整。在承包人物价波动引起材料调差的计价时,应按照工程建设进度材料投入情况和材料价格变化的一致性,审核调差材料工程量的准确性,提高物价波动计价的准确性,控制物价波动计价风险。

公路建设不但受到地质水文、自然环境影响,还受公路沿线单位、发包人和宗教、民俗等影响,更加注定公路建设必将面临诸多不确定因素,不可避免地会发生工程变更。为了更好地避免工程变更对发包人或承包人利益平衡产生破坏,在招标时设置工程变更条款,明确施工图设计阶段、工程施工阶段变更界面和变更计价依据。在工程变更发生在施工图设计阶段时,设计变更应以初步设计为基础,发包人派初步设计单位对设计变更方案进行审查,选择最经济变更方案,节约投资。在施工阶段,工程变更应以发包人批复的施工图为依据,若由于承包人原因引起的设计变更,所发生的费用不计入合同结算计价范围,由承包人自行承担。若由发包人提出增加工程量(比如增加涵洞、初步设计桥梁桩长变化),应根据合同变更计价方式确定变更费用。

基于公路设计施工总承包工程实践,发包人除提高初步设计设计深度,加强工程地质勘察及明确重大技术方案的可行性、施工可操作性等要求,还应根据工程结构的特点分析控制风险的可行性。在设计施工总承包通常采用的总价和单价计价方式中,均存一定的缺陷,不利于计价风险的合理分担。为建立相对公平合理的合同造价风险分担机制,发包人可选择组合计价方式,即针对不同的分部分项工程,选择相适应的单价或总价的计价。在招标阶段应结合具体项目特点,在合同中约定合理的物价波动、工程变更的处理方式,将发包人和承包人各自承担的风险划分清晰,减少合同实施期的造价纠纷,从而提高发包人对设计施工总承包的合同风险控制水平。