我国政府投资项目在国民经济中占有重要地位,是我国基本建设发展改革与创新的“先行军”,是我国工程管理特色的重要体现方面。政府投资项目管理模式的发展具有继承性,在项目管理发展整个阶段的不同经济时期,可能存在影响项目管理模式因素的变异、优化、重组等情况,影响对应政府投资项目管理模式的变化,因此研究发现我国政府投资项目管理模式的遗传特性尤其重要。但多年来项目管理模式均是在实践中形成,缺乏理论支撑,目前对其研究讨论也尚未上升到理论层面。

因此,总结不同时期、不同经济背景下我国政府投资项目管理模式的发展历程,结合实际案例,分析政府投资项目管理模式与时代经济状况间的关系,发现对其模式具有决定性的遗传特性,为政府投资项目管理发展提供理论依据,有助于各地政府在当前投资体制模式下探索推行符合时代要求、经济发展要求的管理模式。

建国初期,政府投资项目统称为基本建设,1952年发布的《基本建设工作暂行办法》第一次将其定义为:凡固定资产扩大再生产的新建、改建、恢复工程及与之连带的工作为基本建设。之后陆续出台的《关于加强基本建设管理的几项意见》、《关于试行加强基本建设管理几个规定的通知》均是对基本建设相关内容的补充完善。在计划经济阶段与过渡经济阶段,基本建设项目均由政府投资并由政府机构负责建设,计划经济阶段中出现的项目管理模式为建设单位自营模式、甲乙丙三方制模式与指挥部模式,过渡经济时期项目管理模式随项目经营管理制度的出现与咨询行业的发展逐渐成熟。

至20世纪90年代中期,进入社会主义市场经济时期,政府投资项目根据项目的经济效益及目的分为经营性项目与非经营性项目,非经营性项目由政府作为单一主体投资建设,建成后由有关单位无偿使用,难以产生直接的回报,其他基础设施项目属于经营性项目。经过30年探索实践,我国已逐渐明确“政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的公共领域项目,以非经营性项目为主”的政府投资资金配置模式。市场经济初期,出现项目法人责任制模式与代建制模式。

随着建筑业的快速发展,与之配套的咨询服务陆续出现,从计划经济时期仅重视勘察设计到过渡经济时期开始发展招标代理、工程监理、造价咨询等咨询服务,进入社会主义市场经济时期后基本形成了稳定的咨询服务体系,为我国政府投资项目管理提供有力支撑。

计划经济时期为1949年至1978年,该时期为计划经济投资管理体制(图1)。

1949年至1952年间,我国处于国民经济恢复时期,大量的基础设施亟待建设,但当时国内设计与施工力量薄弱,国家只能采用建设单位自营模式。即经相关部门批准,建设单位自行组织设计人员与施工人员、购置施工设备与材料,自行组织工程项目建设。

1953年至1957年,我国进入第一个五年计划时期,这一时期仍有部分项目采用自营模式修建,至1955年时,三分之一劳动职工就职于自营的建设单位中。

典型工程有武汉长江大桥,1950年,政务院令铁道部勘察设计院进行勘测和设计,后邀请苏联专家给予技术支持,1953年,经过中央人民政府政务院(现国务院)总理周恩来批注,原中华人民共和国铁道部正式成立武汉大桥工程局,对武汉长江大桥进行筹备建设等工作,1954年政务院二零一次政务会讨论批准了大桥的初步设计与工程概算,并批准采取自营工程方式办理,工程由铁道兵开展施工。

此外,由于自营模式的推广,为分离政府部门中的行政职能与建设职能,对于各行政部门(如教育部门、卫生部门等)及工程项目较多的单位,鼓励实行基建处室模式,即设立基建处,负责项目的实施管理工作。基建处负责学校、医院相应基础建设,行政部门负责常规性的行政管理,实现自建自用,避免了使用单位专业性不强给工程带来各类风险及困难的问题。

1952年起,我国逐渐从自营施工转向承包,各省市普遍成立建筑企业,由建设单位与施工单位签订工程合同的承发包制度在我国基础建设中推行。1953年,我国学习苏联模式,探索实行甲、乙、丙三方制模式,根据建设需求,政府投资主管部门组建甲方(建设单位),并将设计与施工工作承包给乙方(设计单位)和丙方(施工单位)完成,建设单位不再完全由使用单位人员组成。建设单位自行负责工程项目的全过程管理,设计、施工任务等由各自主管部门单独下达,相关管理问题由各主管部门负责协调与解决。

如1958年修建的人民大会堂,是由北京市人民政府负责承办,北京市地质勘测处负责地质勘测,北京市城市规划管理局设计院负责设计工作,北京市建筑工程局担任兴建工作,下属的一建公司和30多家施工单位负责施工工作。该工程属于国庆工程中的主要项目,各主体高度重视,内部均以指挥部模式进行管理。由于工期较紧,设计与施工并行,适逢大跃进时期,参与人民大会堂建设的劳动大军共计30万人次,最终工程总工期仅为304天。

工程建设指挥部模式,一般在前期工作阶段先成立项目筹建处,在工程开工前正式组建指挥部,负责建设期间的设计、采购和施工管理及后期移交工作等全过程的项目管理工作。指挥部由项目主管部门从本行业、本地区所管辖的单位中抽调专门人员组成,不同历史时期的指挥部模式特点见表1。

过渡经济是指由以计划经济为主、市场调节为辅过渡到有计划的商品经济。该时期从1979年持续到1992年,其投资体制为过渡投资管理体制,投资领域发生许多重要变化,由原来单一的政府投资主体发展为政府、企业、个人、外资等多种形式的投资主体。

1978年改革开放后至今,我国投资体制改革出现了四次高潮,其中前两次均处于过渡经济时期:

1)以1984年国务院发布《关于改革建筑业和基本建设管理体制的若干问题的暂行规定》为开端。

2)以1988年国务院发布《关于投资体制的近期改革方案》改革为开端。

3)以1992年初邓小平南巡讲话为开端。

4)以2004年国务院发布《国务院关于投资体制改革的决定》为开端。

四次投资改革的出现带动了我国政府投资项目的快速发展,招标承包制与投资包干责任制的经营管理制度的提出,伴随着各类咨询服务逐渐开始试点推行,建设单位对政府投资项目的管理更加高效,计划经济时期出现的政府投资项目管理模式逐渐成熟,这一阶段并未出现新的项目管理模式。

第一次改革高潮期间,“鲁布革”工程作为我国第一次采取国际招标程序授予外国企业承包权的工程,是我国工程建设项目管理模式从计划经济向市场经济过渡中的伟大创新。1984年国家计委颁布《建筑工程招标投标暂行规定》提出建设工程实行招标承包制。同样,国家发改委颁布《基本建设项目投资包干责任制办法》,提出推行建设项目投资包干责任制,实行权责利相结合的经营管理责任制,并要求所有基本建设项目均要积极试行。

因经营管理制度(招标承包制与投资包干责任制)的发展,传统的建设单位自营模式、甲乙丙三方制模式与指挥部模式均发生了显著变化,实现了政府投资项目中建设单位管理工作的分离,且建设单位对设计单位与施工单位的选择由委托方式转为招标方式。

过渡经济时期,勘察设计、招标代理、项目管理、工程监理以及造价咨询等工程咨询行业经历蓬勃发展,并逐步成熟,具体见表2。

随着勘察设计、招标代理、项目管理、工程监理、造价咨询在内的工程咨询业务的发展,我国咨询服务基本体系建立,有效辅助了项目管理工作的开展,使得原本需由建设单位完成的工作部分转交由招标代理、项目管理、工程监理与造价咨询单位完成,且勘察设计水平提升,建设单位从原本繁重的管理任务中解放出来,得以探索新的适合当时经济状况的项目管理模式。

1992年10月,中共十四大提出在资源配置中起基础作用的社会主义市场经济,自此拉开社会主义市场经济的序幕,2013年党的第十八届三中全会中提出“在资源配置中起决定性作用的社会主义市场经济”,至今均为社会主义市场经济时期。

在社会主义市场经济初期,经营性政府投资项目(港口机场、电厂水厂、公共交通等营利性项目)缺少明确的责任主体,或责任主体无资本金、无承担民事责任的能力,固而存在管理问题,而项目建成后拥有长期稳定的收益,项目自身具备一定的融资能力。因此,基于当时发展现状,参考国有企业改革的经验与企业法人的设立模式,提出了“项目法人”的概念。

1995年,国家水利部发布《水利工程建设项目实行项目法人责任制的若干意见》,1996年国家计委颁布《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》,并规定国有单位经营性基本建设大中型项目在建设阶段必须组建项目法人。项目法人可通过成立项目相关的有限责任公司或股份有限公司,通过业主的趋利性实现业主对项目投资控制负责。因此对于经营性项目,相关的建设有限公司即为项目法人,项目法人对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、偿还债等实行全过程负责。

典型工程为三峡工程与沪宁高速公路。1993年,国务院批准成立长江三峡开发总公司(后更名为中国长江三峡集团有限公司),全面负责三峡工程的建设与运营,之后,该公司逐步由项目法人向集团化管理架构转变。1992年,由于资金缺乏,江苏宁沪高速公路股份有限公司成立,先后发行两期5亿股股票,发行债券2亿元,将市场机制首次引入交通建设体制领域。

1999年,国务院办公厅发布《关于加强基础设施工程质量管理的通知》,进一步扩大了项目法人责任制的开展范围,由之前的国有单位经营性基本建设大中型项目转为除军事工程外的基础设施项目,并明确建立勘察设计、施工、监理等参建单位工程质量领导人责任制。项目法人不限于经营性工程,一些非经营性政府投资项目也开始应用项目法人责任制模式,如青藏铁路工程,2002年,国务院批准成立青藏铁路公司(后整改为中国铁路青藏集团有限公司),它是由铁道部进行管理、监督的国有企业,是公益性铁路建设项目管理体制改革的一类公司,主要负责铁路建设与运营管理。

项目法人责任主体不限于公司模式,如港珠澳大桥工程,2010年,香港特别行政区政府、广东省人民政府和澳门特别行政区政府组织成立事业单位港珠澳大桥管理局作为项目法人,形成专责小组—三地联合工作委员会—项目法人的三级行政组织架构。

此外,许多政府大型基础设施项目通常指挥部形式与业主法人形式同时存在,如三峡工程、青藏铁路、南京地铁、沪宁高速公路、苏通大桥等工程组织架构中均设有指挥部,但不同项目中指挥部职能存在差异,21世纪后指挥部多负责施工管理。

2002年,《中华人民共和国合同法》颁布,企业间合同签订逐渐规范化。至此,我国建筑业已逐步形成项目法人责任制度、招标投标制度、工程监理制度和合同管理制度四项制度,建立起了市场经济条件下的建设工程管理模式。

为提高政府投资项目管理能力绩效,实现“投资、建设、监管、使用”相互分离,我国参考国外经验,将政府主导逐渐引向私人主导。90年代,厦门、宁波等地开始探索推行代建制,代建制是指通过招标等方式,选择专业化的项目管理单位负责建设实施,严格控制项目投资、质量和工期,竣工验收后移交给使用单位。2004年7月,国务院颁布《国务院关于投资体制改革的决定》,明确提出在非经营性政府投资项目中推行代建制。

随着代建制的出现,原有的专业机构(如1998年成立的陕西省统一建设管理办公室、上海浦东工程建设管理有限公司与2000年成立的重庆市城市建设发展有限公司)转型成为第一批负责代建的单位,之后陆续涌现出各类社会企业负责代建项目的项目管理业务。

此外,全国各地陆续推出地区代建管理办法,代建制逐渐演化为政府与使用单位通过直接指定代建管理机构(以广东省为代表)或通过招标、委托等方式,选择专业化的项目管理单位负责分阶段或全过程建设管理的工作,代建单位受政府主管部门与使用单位的监管,竣工验收后交付给使用单位。

在开展代建制的过程中,出现了两种不同类型代建方式,分别为分散化和集中化,见表3。

借鉴深圳市建筑工务署的经验,宁波、青岛、长沙等地陆续建立工务局,然而实施情况均不乐观,不同的政治经济背景导致各地无法直接复制深圳模式。现有集中管理代建机构多为政府投资主管部门或建设主管部门下属的事业单位,而在2018年,江苏省成立国有企业公共工程建设中心(简称公建中心),为集中管理模式带来了新的发展方向。

本文分析总结建国以来不同经济时期中不同政府投资项目类型的项目管理模式的发展历程,包含计划经济时期建设单位自营模式、甲乙丙三方制模式及指挥部模式的出现与发展,过渡经济时期受经营管理制度与咨询行业发展的影响政府投资项目管理模式逐渐成熟,社会主义市场经济时期项目法人责任制和代建制模式的出现与发展,并以相应项目案例为补充,综合介绍了我国政府投资项目管理模式的发展历程。通过以上分析,得出建国后我国主要经济模式与投资体制、设计施工单位与咨询行业发展情况、建设工程经营管理制度与工程建设规模等均为影响政府投资项目管理模式的遗传特性的结论,由于其变异、优化与重组等导致了政府投资项目管理模式的发展变化,当前经济背景下各地政府可依此为理论参考探索进行政府投资项目管理模式的改革。