随着我国城市化的快速推进,住房问题已经演变成为一个城市的突出问题。在改革开放的40年中,我国城镇人口由1978年的1.7亿增长到2018年的8.3亿,城镇化率从17.9%提高到59.58%。在此期间,住房的不均衡发展已经成为城市进一步健康可持续发展的重要阻碍。过高的房价成为大多数城市,特别是省会城市及东部沿海城市在发展进程中不可回避的重要问题。国家新型城镇化规划强调我国城市的发展需从片面追求速度转变为提高城镇化质量,以人为本已成为未来我国城市发展的核心思想。作为提高城市生活质量的重要手段,住房保障体系的建设在我国未来城市发展中将扮演重要的角色。

澳大利亚作为城市化率最高的西方发达国家之一,其在公共保障性住房的实践已超过75年。自1945年起,澳大利亚已在全国范围内建设了累计约70万套,其中超过31万套仍在使用。澳大利亚在关于公共住房的领域积累了相对成熟的实践经验,其分配制度和与之相配合的建筑规划与设计策略具有很强的针对性和可操作性。澳大利亚在如何利用和用什么形式的公共住房解决社会和经济问题上的经验具有重要的借鉴意义。本文通过澳大利亚的公共住房与我国的公共租赁住房在定义与角色、目标人群、建筑规划与户型设计以及更新策略四个方面进行对比,借助相关统计数据的分析,对我国住房保障体系的发展提出建议。

在澳大利亚等西方国家中,公共住房是政府用于管理社会和调控经济的一类基础设施。不同于由市场提供并由市场机制调节的,包括售卖和出租的商品性住房,公共住房是社会住房中的一个类别,由地方政府或国有企业提供,其位置、租金、形式均由政府政策直接决定。公共住房在角色上并不能单纯等同于为低收入群体满足最基本生存需求的庇护所。虽然在多数实践中,公共住房基本沦为类似贫民窟的城市消极空间。

在澳大利亚,除了公共住房外,还有社区住房、原住民住房、及由社会其他私人或非盈利组织提供的低租金住房。与西欧发达国家相似,在由私人或其他民间非盈利组织参与进住房保障体系后,公共住房所占的比例还在逐年下降(表1)。但从整体比例而言,澳大利亚公共住房的比例只占总体住房比例的4.1%,仍远低于西欧及北欧的福利国家。因此,澳大利亚的公共住房体系是有针对性地推动城市经济与社会的均衡和谐发展,而不是消极地作为住房供应的补充。

我国公共租赁住房最初的定义是为解决城市中等偏下收入住房困难家庭、新就业无房职工以及有稳定职业的外来务工人员阶段性居住困难的公共住房。近年来公共租赁住房被赋予了更多的调控职责,是优化住房供应结构、培育住房租赁市场,引导合理住房消费,缓解居民住房困难,促进人才和劳动力有序流动的一项基本住房保障制度,制度的初衷就是解决市场商品住房和低收入家庭住房保障群体之间的“夹心层”住房困难问题。

公共租赁住房是我国住房保障体系中发挥调控作用的主要工具。1994年,国务院要求建立以低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品住房供应体系。1998年,国家停止住房实物分配,对最低收入家庭租赁由政府或单位提供廉租住房。2008年之后,国家大规模实施保障性安居工程建设,要求加快发展公共租赁住房。2014年,为便于统一运营管理,国家对公共租赁住房和廉租住房并轨运行,并轨后统称公共租赁住房。2008～2018年,全国建设公共租赁住房1600多万套。

对比来看,澳大利亚公共住房与我国的公共租赁住房均是由国家建设并管理的,通过租赁的方式在市场中发挥积极调控作用,以此支持城市在经济与社会方面的均衡发展。二者区别在于,澳大利亚的公共住房仅作为住房保障体系的一个部分,与其他私人或民间非营利组织共同承担住房市场的调控作用。而我国的公共租赁住房则是由多轨合并而来,是住房调控的绝对主体,需要承担更复杂的功能和更大的群体。

澳大利亚的公共住房发展于二战后,公共住房在建设初期,设定有明确的目标人群,即退伍军人、工人家庭和在清理贫民窟后失去住房的原有城市居民。从政策上看,当时的公共住房是有针对性地面向城市居民中的弱势群体,而非以收入标准判断,公共住房更类似于一种社会福利。一方面,二战结束后大量的退伍军人,特别是伤残军人对公共住房的供应提出大量需求,同时,战后经济的恢复也使城市人口猛增,大量工人家庭也对公共住房的供给提出了要求。在此后的70年中,澳大利亚公共住房的目标人群有两次比较重要的转变。

1960至1975年和1985至1995年出现了两个建设高峰期,这两个高峰期对应了外部社会环境对住房需求的影响。首先,在60至70年代的全球化背景下,工业被迫转型,工业转型使劳动力的类型出现了新的划分方式:信息分析类劳动力、服务类劳动力、生产类劳动力。这个阶段即是产业从第二产业向第三产业转变,同时也造成了生产类劳动力的大量失业。但在市场自由化思想的影响下,澳大利亚的住房政策没有直接转向保障失业人群,仍坚持针对低收入工人,即对不稳定的临时工、合同工的保障。在此期间,公共住宅的住户超过80%仍为自己的收入满足生活所需,仅仅不到20%的住户依赖于国家补贴生活。虽然这个政策使无家可归者的问题进一步加剧,但也鼓励了就业。

而在第二个阶段,高度城市化所带来的住房压力迫使政策制定者调整目标人群,这就基本形成了现行的公共住房制度。迫于压力,这个阶段的公共住房政策不得不转向单纯对弱势群体的保障而放弃其积极的调控作用。制度主要由三个步骤组成,在三个步骤中通过多重指标选择确定最适合的人群,避免通过收入和资产简单地一刀切进行界定,同时促进分配的有效轮转,保持公共住房供给的活力和可持续性。首先是对资产和收入的界定,以家庭为单位,根据各州实际情况制定相应的资格准入标准。以新南威尔士州为例,收入为州收入中位数的50%以下的家庭被定义为极低收入家庭,50%至80%被定义为低收入家庭,80%至120%被定义为中等收入家庭。第二,通过分配候选名单的确定,体现分配的倾向性,以达到各州对实际情况的调控目的。一般而言,为了提高效率,候选名单简单以递交申请时间作为第一步初步筛选,同时会为一些极度弱势群体,如长期无家可归者群体、残疾人群体等列出专门名单进行优先考虑。第三,是制定浮动的租金系统,公共住房的租金与家庭收入挂钩。这样的柔性机制也是维持公共住房制度保持活力的最重要策略。根据各州情况,公共住房的周租金约为家庭每周收入的20%～25%。在这个系统下,当住户收入超过一定数额后,公共住房的租金就会超过市场价格,以此促使住户自发退出公共住房,以相同的价格获得质量更高的居住环境(图1)。但必须注意的是,当公共住房转向于专门面对极度弱势群体的保障后,所需要的资金支持大大提高。在此期间,超过90%的居住者依靠政府基本生活补贴度日,公共住房基本失去了自我维持的能力。

从发展历程看,与澳大利亚类似,公共租赁住房保障的目标人群亦经历了从保障最低收入家庭到保障中等偏下收入家庭和新就业群体两个阶段。

首先,是1998至2010年的廉租住房阶段,主要解决城镇最低收入家庭和低收入家庭住房困难。这一阶段,随着住房商业化与市场化逐步推进,商品住房供应市场化程度大幅提高,城市低收入家庭住房困难群体对保障住房需求加大,国家为加大廉租住房筹集力度,从土地供应、资金补助、金融信贷方面加大政策支持。在租金标准方面,则按照地方政府规定的租金标准确定,一般中西部地区为0.75～1.2元/平方米,东部沿海地区略高,同时鼓励有条件的地方对城市最低生活保障家庭实行租金减免。在资格准入上,住房保障对象一般收入线设定在上一年度城镇人均可支配收入的一定比例,一般为60%～80%左右。

在第二个阶段,为了应对城镇化的快速发展,有效解决大量“夹心层”的阶段性住房困难,公共租赁住房不再单纯对低收入等处境脆弱群体提供住房保障,将公租房向非本地户籍(以下简称“非户籍”)的常住人口和新市民覆盖。2012年,进一步完善了公共租赁住房的申请、审核、轮候、配租、使用及退出等方面的政策。在分配方式上,国家鼓励向用人单位定向供应公共租赁住房,由职工向用人单位提交申请,用人单位依照当地有关规定,协助住房保障等部门对职工保障资格进行审核,以提高住房保障效率。在资格准入方面,公共租赁住房仍延续设定收入线方式实施准入,以保障对象的住房、收入和财产状况作为准入条件,并对新市民降低了准入门槛(表2)。从10个省会城市保障情况可知,公租房收入线平均约占当地城镇上年度人均可支配收入的80%,住房困难认定标准约为人均不足15平方米。其中,城市低保、低收入与城镇中等偏下收入家庭平均占保障总量的66%,是公租房的主要保障群体,而新就业无房职工和外来务工人员等新市民仅分别占9%和25%。虽然10个省会城市经济水平、地域差异很大,所处的发展阶段也各不相同,但限于大范围统一的保障策略,各地公共租赁住房保障人群占比基本一致。

但需要引起注意的是,我国新市民人口数量非常庞大,使公共租赁住房面临着极大的压力。近年来,我国各大城市进一步放宽城市落户学历条件,从本科放宽至大专甚至中专,以吸引各类人才落户本地。如深圳市自2016年将纯学历型人才落户条件由本科降至大专后,户籍人口就增加约50万人,成都、杭州市则分别年均增长40万和20万人,其他城市也大体如此。在这样的政策激励下,伴随着各地城镇化的发展和落户门槛的持续降低,大中型城市、区域中心城市新市民人口持续增加。如表3,参照部分省区30～40%的非户籍人口占比,如东部地区按常住人口的35%、中西部按25%估算,考察深圳、广州等人口输入型东部热点城市和部分省会城市,则东部省会城市公共租赁住房占非户籍人口多的不到5%,少的只有2%,加上还需解决本地城镇户中低收入家庭住房困难,能向新市民供应的公共租赁住房数量非常有限,公共租赁住房保障新市民的供需矛盾异常突出。同时,从表2可知,已在实施的公共租赁住房保障对象中,新就业无房职工和稳定就业外来务工人员仅占34%,亦可印证此情况。同时房价收入比、租金收入比高使新市民住房困难问题在东部沿海城市、省会城市尤为突出,住房困难问题随经济发展程度呈现显著的差异化。目前,国内新市民主要集中在东部沿海地区和省会城市(表3),这些城市房价相对较高,租金收入比高,新市民住房问题突出。

澳大利亚的公共住房不仅只是被动地为低收入家庭解决居住问题,而且还作为积极创造社会公平性和经济发展机会的策略。其分配制度不仅是单纯物质化的行政分配,而是以为住户创造健康生活方式、保持社区多样化、合理充分利用资源为目标所建立起的可持续分配方式。相较于澳大利亚,我国的公共租赁住房虽然也同时肩负了中低收入群体的基本住房保障和新就业群体的“稳就业”和经济“稳增长”职能。但在面临过于庞大和呈现显著差异化的目标人群,大范围统一的保障策略导致了保障不精准的问题,影响了公共租赁住房使用效率。分配目标的选择和分配体制至关重要,这在具体的分配实践中起到引导的作用。在确定保障谁的问题后,如何保障则必须通过合理组织和设计物质资源来实现。

与英美公共住房地理分布不同,澳大利亚的公共住房没有集中于特定的城市边缘区域,各城市都有各自的特点。例如,悉尼、珀斯的公共住房集中于城市外围;墨尔本则与之相反,其公共住房大多处于城市中心;阿德莱德及布里斯班则呈现较均匀的分布。虽然形式不同,但究其原因后可以发现,各城市是根据一个相同的内在逻辑框架组织公共住房的地理分布。

首先,公共住房的地理分布明显受到经济因素影响。公共住房作为促进经济发展和保障社会稳定的手段,在市场经济中自然不能与市场力量相抗衡,而是处于较为弱势的地位。遵从级差地租的规律,澳大利亚的公共住房大部分所处于的城市边缘或是靠近中心城区都是自然地理条件不佳的区域,以避免来自于社会和市场的过多阻力。至2000年左右,大部分澳大利亚城市(墨尔本除外)的中心城区内具有保障性质的社区基本全部被高收入社区所取代,一些位于中心城区临近区域的公共住房社区也进一步外移。

其次,公共住房的分布与目标人群的工作机会有直接关系。相对弱势和低收入的工人家庭从澳大利亚公共住房体系建立初期就是重要的目标人群。因此,公共住房的地理分布一般与当地的工业,特别是制造业的分布相一致。工人家庭除了住房困难外,其出行也依赖于公共交通。依赖于公共住房的工人往往是低教育程度及低技能的群体,若在交通上花费过多时间,则会使工人家庭陷入恶性循环,无法通过业余时间提升工作技能,始终无法摆脱其所处的弱势地位。为保障人群提供充分合适的工作机会始终是公共住房在区位规划中所要面临的重要任务之一。以悉尼为例,公共住房在整体分布中基本是沿着连接中心城区与西悉尼次中心之间和与州第三大城市(澳大利亚第九大城市)卧龙岗市之间的“走廊”,即城市的两条主要交通干线分布。摆脱了基于活动半径为基础的规划方式后,公共住房的线性分布更适合低收入群体的中远距离出行方式。

第三,就地安置以促进社会融合。在西方的规划价值体系中,社会阶层和人口结构的混合始终是一个重要的评价标准。清理贫民窟后的安置房是公共住房体系建立初期的一个重要组成部分,城市更新后的就地安置便成为了一个重要原则。墨尔本作为起步较早的工业城市很早便出现了城市过度拥挤和居住质量低下的困境,所以墨尔本也比其他城市更早地开始进行城市更新,也因此造成了公共住房以高密度的形式分布于靠近中心城区的独特现象。

在建筑形式方面,高层的集合住宅在西方国家中是公共住房的主流形式,而在澳大利亚则截然相反。低层的独立式和联排式公共住房在大部分城市中都占绝对主导地位,即便是经历过大规模城市更新的墨尔本,其公寓式公共住房也未过半数(表4)。地广人稀往往被作为解释澳大利亚严重的城市郊区化问题的主要原因,公共住房的形式问题也被归结为这一原因。不可否认,地广人稀的地理条件为低密度的公共住房形式创造了必要的前提,但从建筑形式的角度上看,低密度的公共住房更体现了城市对生活的诠释和正义性的追求。虽然保障的目标人群在政策上维持了一个长期的稳定,但因人口结构的变化对公共住房的建筑形式与户型产生了直接影响。

同时,独立式和联排式公共住宅在城市空间形态上与城市其他部分相统一,降低了由于物质空间隔离造成社会隔离的风险。相比于高层公寓,低层的公共住房在日常维护方面也耗费较少,相对更易维护。进入到更微观的层面,公共住房的室内尺寸和空间组织与生活质量有着更直接的关系。与在建筑形式上的考虑相同,澳大利亚的公共住房同样首先被当成一个家庭住房,所以三居室的户型成为绝对的主流形式,在全国范围内三房的公共住房比例超过50%。这些公共住房也成为了现如今澳大利亚公共住宅的主要更新对象。

低密度大户型的公共住房同时也体现了政策上对特定生活方式的倾向性,即鼓励以家庭为中心的、郊区化的生活方式。低密度的独立式住宅可以为家庭的日常生活提供适宜的独立室外活动空间,三居室的户型也为核心家庭保证了基本的隐私性和独立性。这也与政策中不允许18岁以下未成年人申请公共住房相适应,不鼓励个体脱离家庭独立生活。同时,无论在规划和建筑层面,公共住房虽在细节上采取比较经济的方式,却在整体规划模式和建筑形式上都与私有商品住房相一致,这体现了正义性的原则。

我国公共租赁住房地理分布呈现三个特点。为便于对比,下面抽取广西南宁市、云南昆明市和陕西西安市三个省会城市城区的210个小区(项目)进行相关数据分析。

首先,鉴于经济性和现实的考虑,早期建设(2010年以前)的公共租赁住房(即廉租住房)一般分布在城郊或靠近中心城区地理条件相对欠佳的区域,且以多层公寓为主。2011年起,国家大规模部署保障性安居工程建设,各地通过增加土地供应、提高住宅小区容积率等方式集中建设公共租赁住房,这些新建的公共租赁住房小区,要么布局在城市建成区以外(土地供应成本相对低廉),要么在城市建成区以内但以高层建筑为主。南宁、昆明和西安三个城市的公共租赁按建设呈现由老城区逐渐向城市外延分布的趋势,这些住房分别占三市公共租赁住房的68.7%、64.4%和52.8%。其中,南宁主要集中在城东、城西和城南的城市新区或开发区,昆明市则主要分布在城市北和城东的城市外延;而西安市则分布在市绕城公路以外(表5)。

其次,根据公共租赁住房的发展定位,为兼顾解决外来务工人员和新市民的住房问题,各地不少公共租赁住房地理分布也服从和服务于当地的各类产业园区分布。为促进职住平衡,三个城市均注重政府统一规划建设的优势。如南宁市采用“大分散、小集中”的布局模式,小区尽可能布局在轨道交通、快速公交等大运量交通线路周边;昆明市则突出“保障房综合体”的建设理念和“地铁站点+公租房”模式,政府平台公司建设的11个小区均布局在地铁和公交主干道。西安市采取统规统建模式,全市164个公共租赁住房项目有86个位于城市建成区内,其中,位于市绕城公路外的公租房数量有7.89万套,位于二环外、绕城公路内的公租房有7.13万套,城市外延住房规模占全市94%。

第三,鼓励采取配建、插建方式建设公租房小区。2011年以后,全国不少省区在商品房开发项目配置一定比例的公租房,其目的是促进低收入居民与与中高收入居民共用小区配套设施及公共服务体系,但各地配建比例不大。案例中的三个城市均主要采取集中新建模式,配建、购买和向市场长期租赁以及改建方式占比较小(表6)。

在建筑形式与户型方面,限于人口在城镇的高密集度和土地资源的紧缺,我国公租房按地域划分往往为两种形态,设区市多为高层塔楼住宅,而在经济相对偏弱、土地资源相对不太紧张的县(市),则往往采取多层公寓。在作为案例的三个城市中,公共租赁住房的建筑平均容积率均在2.5以上,建筑密度则控制在30%以下。相对高密度的建筑形式也便于公共租赁住房的居民享受城市基础设施配套的便利,实现生活方式的城市化。

户型上,面积控制在60平方米以内(并轨前的廉租住房则控制在50平方米以内)。考虑住房困难家庭的实际承受能力,单间公寓是公租房的主要户型。面积一般为单间配套(30平方米以下)、一室一厅(35～45平方米)、二室一厅(40～60平方米)。户型的划分也与其保障对象范围相适应,即城镇中低收入住房困难家庭、“夹心层”和新市民群体等。如南宁、昆明市一室一厅(含单间和宿舍)户型分别为45平方米左右(表7),在有的小区占比高达80%以上。高密度小户型的建筑形式反映了我国家庭小型化的趋势和生活方式城市化的追求。

中澳的公共保障性住房在规划上呈现了高度的一致性,但在建筑形式和户型上却截然相反。规划上的一致性体现了两国对公共保障性住房所扮演的角色是一致的,即是在不干扰正常市场秩序的前提下起到有针对性调控作用的工具,以促进社会的稳定和健康发展。而在建筑形式和户型上的差异相对则体现了二者在目标人群上的差异,这也是我国公共租赁住房相对于澳大利亚公共住房在促进城市化方面所承担了新市民等额外任务所导致了的结果。但高密度的建筑形式已充分利用了土地的潜力,在此后的更新中将会面临更大的挑战。

在发展了超过50年后,大量公共住房,特别是前四十年建设的公共住房已成为了城市中心中改造的重点。位于新南威尔士州的公共住房有30%～40%因为过于老旧已不能满足最基本的生活要求。更新的动力一方面来源于城市的不断发展,某些公共住房社区已位于高价值的区位,需要通过城市更新更好地发挥城市土地价值。更重要的是,这些公共社区逐步衰退,成为了城市中的消极空间。这类消极空间不仅本身居住质量已不能满足要求,同时还可能威胁临近区域的环境质量。因此,从整体价值进行评价,对于公共住房的更新是经济和社会收益上的双赢。

澳大利亚公共住房的更新策略主要包含政策引导和建筑设施更新两个层面。以维多利亚州实施的维多利亚邻里更新计划(Neighborhood Renewal Victoria)为例,整个政策计划包含在10年内进行19个社区的更新。更新主要通过社会管理的方式重新整合和组织基础设施资源,完成三个降低一个提升:降低失业率、降低犯罪率、降低辍学率和提高社区公众参与度。通过对其中7个项目进行投入产出统计可以发现,公共住房更新的经济回报是巨大的。通过1.29亿澳元的投入,除了提供了大量工作机会和更新了基础设施之外,还使周边商品住房的总市场价值提高了2.81亿澳元,地方政府也从升值后的地产交易中获得了额外560万澳元的印花税。

建筑设施更新采用DDC模式,即密实化-多样化-交叉补贴(Densification-Diversification-Cross Subsidy)。DDC模式可以在市场经济的背景下,最大限度地发挥城市土地的优势,引入社会资源,利用土地增值使住房更新最大限度摆脱对公共投资的依赖。以新南威尔士州悉尼的绿色广场(Green Square)城镇中心更新项目为例。更新项目是建设4个更新区域带动范围内五个老旧工业区的更新。项目重点是通过5.4亿政府投入及80亿社会投入建设一个面积14公顷,6800～8600居民,包含商业中心、图书馆、水上游乐场、公园、体育活动中心、儿童照料中心及创新中心的新城市中心。更新的核心策略为,通过将原有的低密度公共住房置换为高密度建筑,通过以较低的价格出售节约出来的土地进行融资完成该区域的更新。区域计划提供330套保障性住房,占同期全悉尼计划建设保障性住房的7.5%。保障性住房的来源分为两类。首先,要求开发商在所开发的项目中提供配套的保障性住房。具体按照所开发的居住类项目面积的3%或是非居住类项目面积的1%的计算指标提供相应面积的保障性住房,其性质为社区住房。其次,开发商业可以通过缴纳相应费用来完成这个要求,即按其所开发居住类项目每平方米121.39澳元或非居住类项目每平方米40.45澳元的计算指标缴纳异地建设费,并由政府在区块内集中建设保障住房,其性质为公共住房。在理想状况下,这样的社区形式能够使不同阶层的人群形成理想的社会融合,消除地理隔离产生的社会隔离。但在实践中,开发商更倾向于缴纳异地建设费而不是在自己开发的项目中配置社会住房,这成为了DDC模式中的不可控因素。

相对于澳大利亚,我国公共租赁住房起步晚,发展历程也只有20多年,大规模建设也主要集中在2011年之后,一些住房项目还在持续建设,无论是社区和住宅均未达到更新周期。我国城市化进程迅速,城市边界高速扩展,大量公共租赁住房位于的城市外围将很快变成城市的核心区域,从城市规划的角度看,我国公共租赁住房的更新周期必将短于一般西方发达国家。我国的公共租赁住房已采用了集中的、高密度的建筑形式,这在今后的更新中进一步吸收社会资本,并提高社会融合提出了新的挑战。这不仅需要相关的配套政策,也需要规划师与建筑师提出有针对性和创新性的规划与建筑解决方案。

加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度已成为完善我国城市住房体系的主要目标。在这样的背景下,公共住房不应该承担住房保障体系中的全部功能,而是作为体现和引领住房供给和保障体系改革的调控工具,即公共住房的供给与分配与改革的方向相匹配,有目的地针对希望培育的城市社会群体。目前,我国住房保障体系的政策法规尚未完善,酝酿多年的《城镇住房保障条例》等住房保障上位法尚未出台。为此,迫切需要进一步从国家层面完善住房保障体系顶层设计,完善我国的住房保障体系。通过对中澳公共保障性住房的对比,可以为完善我国公共租赁住房提供以下三点启示:

首先,确定公共租赁住房的定位,完善以政府为主提供基本保障,以市场为主满足多层次需求的住房供应体系。公共住房在城市总体规划中的角色应该定义为配套的基础设施。公共租赁住房作为优化城市住房供应体系的补充,其作用是丰富住房的供给渠道和类型。因此,在对公共租赁住房的区位规划上,其对商业房地产主体和经济生产区域进行配合、促进作用应该成为指导规划选址和建设的基本原则。针对新市民基数大、住房供求矛盾突出的问题,可借鉴澳大利亚公共住房发展模式,将新市民从公共租赁住房保障领域退出,创建一种新的租赁型公共住房。按照多主体供给、多渠道保障原则,该住房还可由政府提供财政、土地、信贷、税费方面的政策支持,大力吸引市场和社会力量参与,包括充分利用农村集体建设用地建设,各类产业园区配套建设或通过改建现有存量非住宅类商品房进行建设等。

其次,灵活、适时调整公共租赁住房的保障策略。公共住房的分配政策应该是多层次的,在合理的标准框架下,灵活并准确地筛选出适合的目标人群。每个不同地区的目标人群在收入、年龄、资产状况的方面情况各异,所面临的社会问题也会有显著区别,若是制定大范围统一的“一刀切”分配模式,则会削弱公共住房的使用和分配效率,造成资源上的浪费,也不能发挥公共住房的调控作用。公共租赁住房的分配政策应该灵活设定保障标准,准入条件和退出机制。在建立常态化申请的前提下,确保对低保、低收入住房困难家庭实现应保尽保,其他轮候对象在合理的轮候期限内得到有效保障。

第三,坚持以需定建,加大配建供给,促进社区融合的建设模式。有针对性地建立起公共租赁住房与其目标人群其他日常活动区域的联系可以高效地组织城市土地资源,兼顾经济发展与社会保障的需求。同时,将集中新建转变为配建的建设模式,有效促进公共租赁住房的居民积极融入城市化的生活方式,通过对城市基础设施的共享促进社会融合。