自2015年6月国务院印发《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》以来,棚户区改造(以下简称“棚改”)成为我国“重大的民生工程和发展工程”。2018年国务院提出实施“三年棚改攻坚计划”,要求再改造各类棚户区1500万套。棚改的实施带来城市形象改善、综合承载能力提升等效果,但多在政府主导下以实现加快改变城市面貌为目的,棚改过程中忽略了群众这一最关键的利益主体,导致“钉子户”、上访等群体性事件的出现,影响社会和谐稳定。国内外多年研究和实践经验表明,公众参与可增强规划的合理性,避免公众利益受损,有利于项目顺利实施和监督相关部门依法行政,因此在与公众切身利益息息相关的棚改中,更应充分运用这一手段实现社会共治,防范化解社会重大风险。

我国棚改中的公众参与起步较晚,2012年住建部等7部门联合发布《关于加快推进棚户区(危旧房)改造的通知》中明确表明要增大群众的参与力度。然而至今未形成规范的公众参与模式,同时还存在该领域理论研究与现实需求脱节现象,使制度化的公众参与或流于形式,或难以达成最终结论。现有研究中通常基于法学视角对公众参与进行分析,把我国公众参与度较低的原因归结为法律制度不完善、执行力度不严格、民主监督有缺失,缺少实证分析研究等。本文采用案例研究法,通过对特定棚改项目公众参与情况的调研分析,查找问题、总结经验并进行实证研究。

根据相关资料和文献检索,结合实地调研、回访,本文从2007—2017年的众多棚改项目中选出各阶段具有代表性的5个案例进行研究。

1)上海塘桥社区改造上海塘桥社区“塘一塘二”改造区域位于浦东,占地3184m²。2007年8月,该棚改项目正式启动。通过2008年两轮征询工作,征求居民改造意愿和改造方案意见并签订安置协议,10月实现动迁签约率75%,早于预期计划8天。两轮征询将“政府主动、居民被动”转变为“居民诉求、政府推动”,加快了改造工作进展。

2)成都市曹家巷棚户区改造成都市中心城区的曹家巷街道第一、第二街坊用地面积达13万m²,居民约1.4万人,由于改造成本高、诉求多,改造多年无法推进。2012年实施居民自治改造,由“原住居民自组织”和“自治改造委员会”(由全体原住居民进行投票产生居民代表并由这些代表组成自治改造委员会,简称“自改委”)代表群众表达诉求、反馈意见,使改造顺利进行。

3)成都市成华区成都内燃机总厂棚户区改造国企老厂成都内燃机总厂大部分房屋修建于20世纪50～80年代。自2002年起政府进行了多次片区改造专题研究,但由于群众不理解拆迁政策、公房关系复杂、群众利益难以协调等原因造成改造搁置。2013年政府将其作为成华区重点改造项目,组建工作组入户调研,成立群众自改委,同时发挥厂工会和车间班组作用,由政府、企业、群众三方合作共同推动改造顺利进行,2015年底回访显示群众满意度较高。

4)北京市通州区潞城镇棚户区改造该项目2015年6月正式启动,占地15km²,涉及17个村、9300户、户籍人口2.5万人。项目实施中采用六方主体混合编组、执证上岗、同进同出、全程录像;镇政府建立局域网,实时同步工作部署和信息反馈,全程远程监控;下派工作组24h为群众答疑解惑;律师团、心理咨询师团队等免费提供咨询和调解服务;同时,充分发挥各级党组织的作用,党员带头签约,选房时党员干部排后等方法,保障改造快速进行,一期仅用13天,二期仅用19天,顺利完成100%签约、拆除、选房,并清退工业大院和养殖小区近20个、小企业小商户1300多家,迁移村民墓穴6391穴,疏解外来人口2.7万余人,全程平稳和谐。

5)南京市秦淮区小西湖片区棚户区改造秦淮区小西湖地块是包含81个院落共1173户的老旧居民区,位于大油坊巷历史风貌区内,棚改同时需对历史风貌进行维护,加大了改造实施难度。2015年7月,政府联合发起南京高校研究生志愿者活动,作为第三方利益无关者首次参与完成意见征集和规划设计,南京大学、东南大学和南京工业大学建筑学院研究生在教授指导下完成5套改造设计方案,充分利用了高校智力资源和专业优势。2017年5月项目正式启动,1月内11个院落完成搬迁,53%的居民签订协议。

为选取影响公众参与效果的重要因素,对重庆市典型棚改项目——渝中区学田湾社区下罗家湾片区项目进行实地调研与访谈,通过对调研结果和访谈内容的归纳整理,结合国内外相关文献研究,总结出5个主要影响公众参与效果的因素:公众的参与意识和能力、组织化团队、法律规范制度、后期回访、第三方利益无关者,在此基础上对选取的5个典型棚改案例进行分析(见表1)。

以上案例中,虽然群众都有改善居住环境的强烈诉求,但缺乏主动参与意识和有效参与方法,通常由居委会代表或政府主导形成群众组织,缺乏群众自发组织,参与意识和参与能力相对薄弱。棚改项目的政策性、法律性、技术性强,改造面积广、范围大、任务重,但棚户区居民受教育程度普遍较低,缺乏相关专业知识和技术能力,不清楚也不了解如何进行公众参与,处于被动状态。政府已意识到公众参与的重要性,开始引导群众形成自己的组织代表,培养公众参与意识和参与能力,将“自上而下”的被动参与变为“自下而上”的主动参与,进一步提高公众参与的效果。

从前4个案例可以看出,政府开始有意识地引导公众选出自己的代表团队表达诉求,与政府形成有效沟通。南京案例中没有群众组织或居委会,实际是因为摈弃了受限于人数、地域、时间的线下参与模式,通过互联网引进电子政务等政府数字化办公平台,充分利用“南京秦淮”门户网站,增加与公众的互动,让所有人均可随时随地参与决策。可见,当公众参与达到人人可参与且事事有回应的程度时,公众反而更倾向于以个人身份直接表达意见和诉求,不再需要组织来传递或增加声音,也不再需要组织化团队。因此,组织化团队只是公众参与发展进程中的阶段化产物。

虽然《城市规划法》《行政许可法》《房屋征收补偿条例》等法律法规均对公众参与的内容有所涉及,但并未明确规定具体参与程序,实施过程中也缺乏实施细则。法律的缺位使许多居民对公众参与不信任、不关心,而缺少相关技术规范和管理办法更使每次公众参与流程都“无迹可循”。第1个案例缺乏监督机制和监督主体,另外4个案例的监督方式不够规范和完善,仅靠群众个体、群众代表和群众团体的监督效果十分有限,且群众代表和群众团体在一定程度上也存在“寻租”可能,因此只有制定严格统一的法律规范才能最大程度保障群众利益。

5个案例中,仅2个进行了简单的后期回访和考察,二者均未全面深入地总结前期工作成效,也未形成总结性的报告或成果。根据PDCA理论,在工程项目管理活动中,1个完整的循环应包括:制定计划(Plan)、执行计划(Do)、检查成果(Check)、处理成果(Action),而后期回访和考察工作对应非常重要的检查成果和处理成果2个后期环节,无论缺失哪个环节都不利于项目的质量控制和经验总结。当前我国棚改项目公众参与中未重视后期回访考察工作,这种忽视很大程度上阻碍了公众参与机制的发展和完善。

南京案例首次引入高校师生志愿者这种第三方利益无关者参与棚改项目。第三方利益无关者是指基于保障公民社会权利、既非事项利害关系人又非盈利性质的专业团体或机构,属于中立的非政府组织及社会团体,有别于传统的专家论证模式,他们并非“政府规划师”,而是“社会规划师”,以其专业修养为基础,更多承担社会公共职责,协调多元利益。目前,第三方已经在自然保护、环境保护、政府绩效评估乃至城市管理方面实现了重要作用。引入第三方利益无关者参与具有以下优势。

1)“敢于”违背政府不合理意愿,促进项目公平公正。

2)优化公众参与结构,起到政府与公众沟通的桥梁纽带作用。

3)基于专业知识和能力,全过程为项目提供更完善、客观的建议。

引入第三方协助棚改,既可避免政府意愿占主导、公众利益受损害的情况发生,也可弥补棚户区居民知识水平不高、参与能力不足的缺陷。

从分析中看出,我国棚改过程具有以下特点。

1)公众的参与意识和参与能力逐渐提高。随着时代进步,公众自身的意识和能力有所提高;政府主动采取各种措施激发公众的参与意识,培养其参与能力。

2)组织化团队先出现后消失,说明在特定阶段,组织化团队是有效促进公众参与的方式。

3)随着互联网的发展,出现更便捷有效的参与渠道。

4)充分发挥党员模范带头作用可让项目开展事半功倍。

5)公众参与的法律规范经历了从无到有、不断完善的过程。

6)部分地区开始尝试新的公众参与手段——引入第三方利益无关者,帮助群众更好表达诉求。

7)项目后期回访似乎一直被忽视,后评价和反馈阶段迟迟未被重视。

1)政府应继续加强引导,增强公众参与意识,培养公众参与能力。

2)适当设置组织化程度高的群众组织,汇集公众意见及建议,传达政府政策思想,形成政府与公众之间有效的沟通渠道。

3)努力创新网络参与平台,充分利用电子媒介引领全民参与,如建立数字化办公平台及网站,开通微博、微信和小视频账号进行宣传等,最大程度扩大公众参与覆盖面,缩小公众与政府之间的距离,消除参与时间、地点等限制。

4)细化参与过程中的相关规定,构建完整的被法律承认、有明确制度约束和权利实现途径的基本参与程序。

5)重视项目后期回访,对成功经验予以标准化,对失败教训进行总结并引起重视,对未解决的问题在下个项目中完善,如此循环,形成公众参与适用体系,提高实践效率。

6)将党员带头作用是引入公众参与中,把党的指示和精神变为群众的自觉行动,把群众的利益和愿望转化为党的政策和决策,二者相辅相成,形成良性循环,推进棚改项目高效开展。

7)引入高校师生志愿参与模式,既可保证成员的专业性、中立性,又不会花费过多经费支持组织运作,同时还可在一定程度上促进高校“产学研”结合。

从以上7点作用效果看,1)是增强参与效果的根本;2)～5)是提高参与效果的最直接手段;6)则是符合国情的有效引导方式;7)可作为1种辅助机制。

总体来说我国棚改的公众参与在实践中一直在不断地完善和改进,如果对近10年的优秀实践案例进行更多挖掘、分析和总结,或可摸索出较为完整的棚改公众参与机制。