城市更新作为一种城市自我调节的建设活动,伴随着资本主义市场的发展而兴起。在工业革命初期,城市更新活动多出现于城市工业区、仓储码头、老旧住宅区等功能落后的区域。工业革命中后期,城市功能的现状滞后于城市经济发展需求,交通拥堵、环境脏乱、公共设施不足等城市问题日益突显,田园城市、有机疏散、广亩城市等城市规划理论得到实践与发展,涉及了城市生活环境改善、产业发展、交通优化等内容,奠定了城市有机更新的基础。

改革开放以来,随着市场经济的发展,城市建设活动愈发活跃,城市规划理念也进一步得到提升,国内研究人员总结西方城市发展理论与实践,并积极将理论结合我国实践。以“有机更新”理论为代表我国城市更新理论的基本理念可概括为“有机整体、循序渐进、审慎更新”,并具有以下特征:一是强调城市更新活动的适度性,体现在城市物质空间的尺度、规模、强度等方面,倡导空间精细化整治;二是重视城市空间的历史传承,处理好拆除、修缮、保留、保护等空间处理手法的关系,提倡融合应用,提升空间历史性丰富空间内涵;三是重视前期规划设计,因地制宜,以点带面,符合空间组合基本逻辑。基于此,本文所探讨的城市更新不同于一般意义上的盲目拆除、改造活动,也不同于当前“违章建筑拆除、整治”的执法活动,而是一种在规划指导下,在城市建成区内开展的规律性、目的性的治理活动。

“绩效”一词常见于管理学与经济学,通常以量化的方式衡量某人在从事某一活动后所产生的成绩或成果,其核心是考核指标与运行机制的设定,本质是一个标准化的评估体系。将传统绩效的概念转化为衡量城市或者城市某一区域的发展成果,并以此为依据进行量化评估,促使城市发展进程中的人流、物流和信息流效益最大化,生产与流通的环节成本最小化,是对城市土地空间利用的现状的客观反映,主要考察空间效益、空间效率、空间公平三个方面。

对城市空间绩效的考核常见经济发展指标、社会发展指标,如城市或区域生产总值、固定资产投资、人均可支配收入、就业率等单项指标,也有对城市空间绩效的综合性考核和评价,如联合国制定的可持续发展评价指标体系,包含了58个指标。当前国内外对城市综合性空间绩效的研究尚处于起步阶段,学者们在具体指标细分与选择上会有不同的角度。城市空间的客观存在性决定了不能因某个别指标的阶段性表现而进行城市更新选址决策,与城市土地利用评估有一定相似性,需设立体现城市或区域时空发展规律性变化的指标。因此,本文基于空间绩效研究城市更项目选址评估,将更多地关注“综合绩效”的指标选取,避免单一空间绩效评估的片面性,能较直接地反映城市或者区域在某一时间段的发展成果,对相关决策具有一定的指导作用。

本文采用层次分析法(AHP)中常用的层次结构,即“目标层-准则层-指标层”构建评估体系框架(如图1),其中目标层为“城市更新项目选址评估”。

空间效益指的是所在空间因各项活动发生而需投入以及产出的总体情况,由于空间效益构成的复杂性与多样性,在横向又可从经济发展、社会发展、环境保护等方面等进行指标筛选;空间效率更强调空间的物质要素的运行状态,提倡以最低的成本实现最大的空间效益,城市空间结构的合理性直接影响空间效率水平;空间公平是基于空间使用者角度而言,强调空间物质分布、占有、交换、消费的公共性,通常以人均占有资源为统计单位,包括良好的生活环境、公共管理、资源消耗情况等。

基于此,本文构建由5个准则层,包含21个具体指标组成的评估模型框架,并提出指标的计算方法、内涵、权重、效应等内容(详见表1)。

基于表1所示体系,采用层次分析法结合专家评价法确定各个准则指标层的权重分布并做一致性检验。邀请填写问卷的专家共15名,其中8名具有高级职称,其研究领域涵盖建筑工程、城市规划、社会学、经济学等,由此可判断本文研究所得权重数值α_j(j=1,2…21)有一定参考价值。城市有机更新区域评估指标中涉及多个维度的指标项、数据单位、正负效应等,为保证数据对比口径的一致性,确保效应的统一性,本文采用极值法对每一指标结果数据进行无量纲标准化处理。其中(1)式为正效应指标处理方法,(2)式为负效应指标处理方法。

假设本次评估中共有m个评估区域(城市),n个指标(本文n=21),i表示评估主体序列(i=1,2,…,m),j表示本文评估指标序列(j=1,2,…,n);x_ij为评估主体实际数值,y_ij为该项数值无量纲标准化结果(y_ij≤1),当m<2时,应补充收集评估区域所在城市(省)同级别区域的各项数值作为标准化数据库。

无量纲标准化后,再对正、负效应的指标按照(3)式分别进行加权计算,其结果直接反映区域现状协调程度,其中协调性越好(评估数值越大)表明区域空间现状越合理,有机更新需求越小;协调性越差(评估数值越小)表明区域空间现状不合理或存在较大问题,需要通过有机更新实现空间整改(详见表2)。

本文城市更新选址评估体系具有如下特征:一是评估区域相关数据可统计、易获取;二是评估过程设立了同维度参照对象或参照值,使得指导价值与现实意义更强;三是评估结果更强调宏观层面治理而非具体控规单元地块建设指导,方便在控制性详细规划的指导下对组团地块更好地实施有机更新详细决策。因此,本文城市更新选址评估体系的适用性较强。

本文拟选择杭州市为实证分析对象,选取杭州市下属的拱墅区、下城区、江干区、富阳区4个区的城市建成区(中心区)为评估对象,比较分析各个区的协调水平以及城市有机更新更新需求,进而提出现阶段各区域的更新建议。

本研究区域评估指标数据主要来自各区近三年《国民经济和社会发展纲要》、《国民经济和社会发展统计公报》、《城市总体规划》、《城市土地利用总体规划》、《城市分区规划》、《城市绿地系统规划》、《杭州市第一次地理国情普查公报》等、以及涉及公共服务设施、市政设施、道路交通等专项规划。其中对评估区域范围划定主要依据各分区规划对主城区以及建成区范围的划定,包含了建成区环绕的林地、水系、园地、耕地等,并纳入土地利用结构熵的计算,山地面积以投影面积为准;评估范围均以回杭州最新城市区划内容为准,其中下城区(31.46平方公里),拱墅区(69.25平方公里)包括半山森林公园区域,江干区(95.3平方公里),富阳区(139平方公里)以分区规划中“中心城区”的范围为评估区域;评估区域空间结构、重要产业节点、城市边界如图2所示。

根据表1所示评估体系,搜集各评价指标值进行归一化处理,结合各级评价指标权重,对杭州市下城区、拱墅区、江干区和富阳区的区域现状协调程度进行计算。计算输出结果:下城区0.74(良好协调),拱墅区0.53(一般协调),江干区0.44(一般协调),富阳区0.28(不协调)。

近10年杭州开展了“三改一拆”、“五水共治”等城市更新活动,以2016年G20峰会、2022年亚运会为代表的一系列大事件促进杭州城市建设,其中城市更新改造是杭州市不断提升城市品质的基本手段之一。根据评估结果,4个样本均呈现出不同的态势,能基本反映各区域发展现状。各区均存在空间结构欠合理、产业优势不足、基础设施建设滞后等方面的问题,需要通过产业规划、用地规划等手段实现资源高效与城市更新改造,促进城市“多维”发展。

(1)下城区作为杭州老城区之一,区域开发强度较高,公共设施配套齐全,区位条件较好。在“十二五”期间完成百井坊、杭氧地块一期的拆迁改造,对西文、灯塔等社区进行城中村改造提升,并实现区域专业市场搬迁,完成石德立交、重工路、长大屋路等道路建设任务,进一步扩大了武林商圈的辐射作用;计划打造“城市之星”、“武林新城”商务区,实现下城区中部区域城市品质提升,实现区域产业转移、转型发展。当前发展态势和更新需求与评估结果(0.74良好协调)有一定匹配性,但总体处于该层次的较低水平。为此,下城区在城市更新改造中,需塑造内涵,提升城区品质。

(2)当前江干区(0.44一般协调)以钱江新城、城东新城为代表的城市产业和交通枢纽中心已经形成,艮北新城、钱江新城2.0在2016年杭州G20期间完成大量拆迁、改造任务,在“十四五”初期将会承担区域发展引领功能,当前建设初期很多指标无法统计是目前江干区呈现一般协调的主要原因。拱墅区(0.53一般协调)区别于其他三区,以“文化内涵发展”为区域城建发展定位,生态环境良好,生活氛围浓郁,文创产业发展基础良好,但经济数据表现相对较差,表明拱墅区在杭州地区的“空间效益”相对较低,培育特色产业,提升产业效益是拱墅区城市更新的重要任务。“十三五”期间“财富小镇”、半山森林公园地块、沿运河板块的更新改造将进一步完善区域经济功能。对于江干区,则需在在城市更新改造中,注意拆改结合,完善城区功能。

(3)富阳区(0.28不协调)在设区后,在“轻轨时代”、“拥江发展”等发展理念的引导下规划建设富春湾新城、东洲新城、江南新城、银湖产业园等综合集聚区,进一步发挥山水优势,彰显杭州新城区的特色,提升区域空间绩效水平,践行“加速融杭”城市更新策略。新一轮规划中心城区的扩张使得统计范围扩大,一定程度上影响评估数据,但集合目前区域发展现状对比杭州其他区域,其发展现状与评估结果所呈现的“不协调”基本一致。因此,富阳区在城市更新改造中,需加速融合,促进城区发展。

本文从空间绩效角度探讨城市更新项目选址评估,构建了城市有机更新的评估指标体系,并根据评估结果设计了4层“评价标准”及相应的对策建议。通过对杭州4个建成区的实证分析,进一步验证了该评估体系在实践应用中的科学性和可行性。通过研究,得出以下结论。

(1)空间绩效可分为空间效益、空间效率、空间公平三个维度,主要包含经济发展、社会发展、环境保护、空间结构、资源配置5个准则层以及21个具体指标,其中经济发展、社会发展、空间结构的现状是决定区域有机更新评估的关键因素,环境保护、资源配置现状是影响区域有机更新的重要因素。在指标层,非农产业比重、形态紧凑度、扩展指数、人均公共绿地面积等指标是评估区域协调程度的重要指标。

(2)评估计算过程采用“极值法”进行无量纲化处理,重点对比衡量一个区域内的各个子区域的发展协调度,分为4个协调程度,重点关注城市产业、空间建设、基础设施方面的有机更新,以“拆除、修缮、保留、保护”作为主要手段对不同发展现状的区域进行城市有机更新。

(3)以杭州市下城区、拱墅区、江干区、富阳区为样本对评估体系进行实证应用,输出结果与实际发展现状有一定匹配性,初步分析了数据结果的现实意义以及若干成因,并结合相关文件得出实证区域的空间绩效将随着城市更新活动而进一步提升,一定程度上表明本研究具有一定的实用价值。

(4)城市要素组成的多样性以及城市发展的相对客观性直接导致城市更新项目选址的复杂性,故本研究采用定量、定性相结合的方式构建评估体系,指标选取、赋值以及数据处理方法会因评估规模、评估对象以及城市发展阶段而产生偏差,日后有待进一步完善。