代建制是我国现阶段政府投资的重要建设模式,其为项目提供了专业化管理,克服了“投资、建设、管理、使用”四位一体的弊端,但是在应用时管理机制不健全的缺陷还是十分明显,影响项目顺利实施。代建项目涉及建设主体较多,管理关系复杂,不同的参建主体存在价值观、利益诉求和能力水平差异,主体之间的冲突常有发生。主体冲突具有两面性,积极的方面起到互相促进,推动项目正常运行,消极的方面可能因“扯皮”导致项目搁浅,甚至造成巨大损失。如何在项目建设全过程中有效地管理主体冲突,成为建设管理者必须积极面对的重要问题。

政府投资代建项目建设既有指令性计划成分,又有市场经济活动特征。这是在代建制度不完善和业主权益让渡意识转变不同步的背景下,项目得以顺利实施的根本保障。建设主体是指参与建设项目的各个责任组织,区别于一般组织,政府投资代建项目建设主体组织具有更高的临时性、开放性以及动态性,由众多相互独立的主体组成,其中包括政府投资行政管理主体,各主体随着目标任务的完成而解散。业主方组织有多个相互独立的主体,包括项目指挥领导小组、委托方、使用方、代建方等多个主体。根据授权程度不同,各自享有不同层次的话语权或职权。另外,工程咨询、监理、设计、造价审核等第三方主体,也分别代表业主履行合同约定的工程咨询、管理、监督等义务和权利。同时,根据项目复杂程度和招标分段的需要,施工方组织也有多个相互独立的主体。因此,政府投资代建项目表现出管理层级复杂性和主体多元化。代建项目主体冲突是指两个或两个以上主体在实施绩效目标过程中表现出不同形式的互不相容或互相排斥,其包含三个基本要素:一是有两个或两个以上的冲突主体(包含两个对垒阵营主体格局);二是冲突主体之间存在意见分歧,三是即将发生或已经发生了一定的关系变化或者行为结果。代建项目一般分二元业主(使用方、代建方)和三元业主(委托方、使用方、代建方)两种管理结构模式,业主关系复杂,管理链条长。项目管理主体的元数越多,管理层次结构变化越大,关系组合相数就越多,复杂程度越高,信息对称度越低,发生冲突的机会就越大,这是一个必然结果。

关于冲突对项目组织及绩效的影响研究不断深入。早期学者普遍认为,冲突是负面的、消极的、破坏性的,冲突与项目绩效的关系是负相关,冲突会降低项目管理绩效和团队积极性。近二十年来,越来越多研究揭示冲突的正面影响,Behfar从不同类型的冲突管理策略与绩效之间的关系研究发现,冲突有一定的特定模式或运动规律,表现良好的团队有持续上升但保持低水平的程序冲突或关系冲突,并在群体互动过程的中间阶段出现适当程度的任务冲突,在目标冲刺期时有所上升。现代冲突理论研究表明,主体冲突具有二重性,也就是说,主体冲突对于组织或群体及项目绩效的影响既具有破坏性、阻滞性等负面属性,又具有建设性、推动性等正面属性。

建设实践证明,代建项目主体冲突是影响项目质量、造价、进度等总体绩效目标实现的一个重要负面因素,但在推动项目科学决策、目标定位、制度建设,以及廉政风险防范等方面也可产生积极作用。主体冲突对推动代建制建全和完善的作用较为明显,如在建设单位主体责任模糊的情况下,解决使用方与代建方对代建制的理解和执行差异问题,就是要通过冲突来找到平衡点;区域性建设基础和条件等客观因素引发的冲突也能推动项目投资决策和目标定位更准确;又如项目磨合初期,由于各主体利益站位、认知、能力和经验的差异而形成的低水平主观冲突,对项目内部制度建立和流程再造起到积极作用。

因此,代建项目主体冲突从属性上看,可分为建设性冲突和破坏性冲突(见表1),判断主体冲突是建设性还是破坏性主要是看冲突是提高了目标绩效还是降低了目标绩效。

代建项目主体冲突的发生源于利益矛盾,即主体冲突的根源是利益现实与预期不对等。代建项目由于管理层级关系的差异,常见的主体冲突与一般项目有所不同,冲突的成因和演化过程也有自身的特点。

政府投资代建项目由于代建人的法律地位不明确、代建人和使用人“权、责、利”不清晰、管理体系欠完善、代建制度与监理制度交迭等因素的影响,必然导致各参建主体之间信息、认知、权益等因素的不对等或意见分歧而影响各自在政治、经济或社会等方面的利益或与利益相关的矛盾,主体冲突具体表现在沟通不畅、信任缺失或工作不配合等多方面。代建项目的实施是在政府或主管行政部门的主导下需要各主体的共同努力来完成,正是通过各主体的相互依赖和协同工作,最终取得成功。然而,这些主体客观上存在专业背景、工作角色和工作经验等方面的差异,在协同工作的过程中,不可避免地会产生对维权或利益追求方面的争议和意见分歧。利益不平衡的冲突是项目参建主体之间最根本的冲突。在项目实施过程中,由于各主体的利益站位和诉求等方面的差异而导致目标不一致的冲突较为普遍,如使用方与代建方各自在追求质量、造价、进度等目标存在较大的利益不平衡,出现信任缺失,是引发业主方组织内部主体冲突的直接原因,也是最常见的原因,使用方表现为“重质量轻进度”,而代建方表现为“重进度轻质量”,双方核心利益目标呈现出逆向反冲的态势;又如在材料或设备品牌的选型上,符合《工程合同》约定条件的品牌质量有高、中、低三个等次,施工方会选择最便宜的低端产品,而使用方必然希望选用高端产品,双方达不到利益预期就发生了冲突,进而,如果委托方或代建方对产品的选型方面也有不同意见,就演化成多个主体同时冲突。由于信息不对称、不确定因素等方面而发生的冲突也较为常见,尤其是委托方或使用方与代建方之间也常常由于时间、空间或人为等因素导致称息不对称而发生冲突。

代建项目一般都是地方政府的民生或民心工程,项目绩效目标要服从政府工作的大局方针,一些因政策、流程或行政任务因素引发的冲突并非与利益直接相关,严格来说,代建项目主体冲突也有非利益冲突。因此,代建项目按照主体冲突发生根源划分,可分为利益冲突和非利益冲突(见表1)。利益冲突指直接追求利益或维权而表现出来的冲突;非利益冲突即非直接与利益相关联的冲突。区分二者主要是看是否与利益直接相关。如设计规范与施工规范不相吻合引发的冲突就是非直接与利益相关联,属于非利益冲突范畴,但不管执行哪个行业规范,都会对某一方造成间接的利益伤害,也必然导致冲突。

代建项目建设是围绕着政府下达的任务指标开展工作的,是为完成既定绩效目标不断发生冲突并化解冲突回归到工作协同当中去的动态过程。一般来说,委托方或使用方与代建方的冲突是代建项目的主要冲突,因为二者冲突将出现决策滞后、积极性下降、管理缺位、工作脱节等情况,会消耗一定的时间成本或资源,直接影响到工程项目建设的全局。监理与施工、施工与施工、总包与分包之间的冲突最常见,在建筑业内的“三管三控一协调”、“技术问题技术解决”等制度措施管理较成熟有效。因此,从冲突地位层面来看,这些都是次要冲突。但是,若因工程变更、技术交叉或施工配合问题涉及较大的利益冲突时,容易升级为多个主体冲突,对绩效目标产生极大的影响,这些冲突就变成了该时期的主要冲突。冲突的演化一般经历四个过程:冲突的形成、升级、扩散和延续。冲突的形成就是主体之间的矛盾变成了冲突的识别,即对绩效目标已产生或即将产生影响;冲突的升级和扩散是冲突影响在强度上的发展。比如,在项目实施过程中,使用方与代建方常常对工程进度款支付问题持有不同态度而产生冲突,具体表现为,代建方凭工程管理经验从推进工程进度角度出发,认为工程款已符合支付条件,而使用方谨慎维权从提高工程质量角度出发,即认为有待进一步审核审查,因双方意见分歧而导致拖欠工程款,施工方有可能会采取停工或罢工的行为导致冲突恶化,影响扩大,甚至发展成为对抗性复杂的多个主体冲突。又如,设计方与施工方对某一重大变更由于质量和造价的定位矛盾发生冲突,无法达成共识时,有可能将使用方、代建方、监理方、造价方及分包商等单位都卷进来,从而导致冲突的扩散和延续。主体冲突经过积极处理后会出现三种结果:一是消除冲突,即阻断冲突源或冲突依存条件;二是冲突处于胶着状态,等待或创造解决冲突的时机,即控制冲突;三是纠正错误,改进工作。冲突的演化过程有一定阶段性,从形成至升级、扩散和延续,持续时间取决于冲突发生后是否得到及时、有效的处理。一般情况下,代建项目主体冲突持续的时间有较强的阶段性,其从发生至结束离不开政府工作总体进度目标的约束。许多主体冲突都可以通过沟通、协商或调停来达到冲突处理预期;对于冲突强度大、持续时间长的主体冲突,为避免演化成大规模的破坏性冲突,可以提升至政府协调层面或引入第三方来进行调解,充分利用冲突的正面效应,先控制冲突,再消除冲突;对于一些主体政治视角或利益站位差异而不可调和的冲突,可考虑用淡处理的方法,只要能将冲突控制在对项目低影响的情况下运行,也不必要求彻底消除,随着时间的推移,冲突的诱因或依存条件消失后,冲突也自然消失。

代建项目主体冲突的结果就是对政府下达的绩效目标的负面和正面影响。冲突的建设性和破坏性是可以相互转化的,冲突双方互相依赖、互相联结,形成项目向前推进的根本动力。代建项目建设全过程就是由无数个冲突经过不断演化、处理和经验反哺,推动着项目向前发展,最终完成政府的既定目标。随着目标的实现,旧的冲突就被消融或进入另一个新的冲突循环。因此,代建项目主体冲突随着政府的指令性任务的终结或冲突主体的消失而消失。

广东省湛江中心人民医院整体迁建工程,是一项复杂的重大政府投资项目,采用二元业主全过程代建制模式。总投资21亿元(其中建安工程16.1亿元),占地面积216亩,建筑面积34.2万m²,2011年7月政府决定整体迁建,2017年10月项目投入使用,全程历时六年三个月,各分项工程质保期为2-5年不等,将于2022年10月陆续满期。项目建设全过程主体冲突多样化,既有利益冲突也有非利益冲突,既有建设性冲突又有破坏性冲突;各阶段主体冲突表现出主次不同、强度不同(如表2),其发生和演化也有一定规律。

决策阶段的主体冲突主要是政策法规、选址、投资规模、前期审批等因素引起的冲突,其来自政府部门与业主方对即将启动项目的认知不足和沟通不畅,冲突从隐性走向显性,一般以建设性冲突和非利益冲突为主,经政府决策主体协调后找到政策支撑点和工作平衡点,即冲突消失。另一方面,由于代建项目建设须按照政府工作时间节点要求完成阶段性任务,往往在投资定位论证欠充分的情况下匆忙上马导致后期施工过程中主体冲突高发。本项目在可行性研究报告审批时期,由于投资论证不充分、缺漏项较多,在施工建设过程中因投资控价原因造成进度和质量目标受到较大的影响,这就需要项目建设主导方在控制冲突的同时,积极寻找彻底化解冲突的时机,以早日促成追加投资审批。

设计招标阶段以建设性冲突和利益冲突为主,设计阶段的冲突主要来自于使用方与设计方对设计需求定位及质量和进度控制方面的意见分歧,代建方若未能很好地履行设计工作监督职责,也将给招标和施工留下较多的冲突隐患。招标阶段的冲突,一方面是因业主方与招标主管部门对需求设定和问题处理意见分歧;另一方面因招标进度与中标质量控制之间的冲突。投标单位是潜在的参建主体,他们与业主方的冲突属于典型的利益冲突,存在很多的不确定性,会出现破坏性冲突,将对项目质量和进度产生极大的影响,这就需招标部门与业主方共同坚守政策、法规的底线和维护业主方的合法权益,才能化解冲突。本项目曾由于医疗净化系统、医用气体系统、中心制氧系统和医疗防护等专业工程招标纠纷冲突持续时间长达半年而影响到整体工程进度绩效,政府相关部门及时采取政府督办、行政复议、纪检监察、跟踪审计等措施,有效控制了破坏性冲突。

项目在施工阶段涉及的参建主体是最多时期,从项目指挥领导小组至施工单位,多达十几个甚至更多的主体同时加入,工程变更、作业面交叉、工作配合等方面的冲突层出无穷,是冲突高发时期,利益冲突和非利益冲突、建设性冲突和破坏性冲突叠加出现,容易出现委托方或使用方管理越位、代建方工作错位、监理方因代建制度与监理制度交迭而职能弱化或消极怠工,导致主体冲突处理滞后而影响目标绩效。同时,施工阶段的工作环环相扣,一旦有一个环节出问题,将影响到工程推进的全局。这个时候,作为项目主导方要更多地从冲突的地位角度厘清冲突的主次关系,预测可能出现的强度,将复杂问题简单化,努力营造有利于处理复合性冲突的文化氛围。结合代建项目工程的特点,在冲突中发现问题,进一步推动制度优化和流程再造,建立监理会、技术论证会、联席会、政府协调会等常态机制,为各主体提供释放诉求的平台,通过专家咨询等方式找到融合点,充分挖掘合同的柔性条款,以更快找到处理问题的依据和平衡点。

冲突的处理效果取决于各主体决策者的态度和指导思想,要通过整合各主体的人力资源建立冲突处理议事决策机构,进行临时赋能授权,即可将冲突消除在萌芽状态或控制在局部范围。否则,会因决策滞后而造成不堪设想的后果。本项目曾因设计专业分包信息不对称、施工进场不同步等因素影响,出现主体工程与医疗净化系统专业工程的施工交叉界面大面积重复设计、交叠施工,发现后,紧急组织技术论证和联席会研究,进行责任界定和设计优化拆改,才将经济损失降低至80万元内。

各参建主体经过施工全过程的深度磨合和共同努力,各分项工程先后闭合竣工,代建方与各主体对工程竣工验收和移交意愿迫切,工作目标逐步趋向一致,形成目标站位共同体,将出现由项目内部多方主体聚合成以代建方为代表的一元格局与业主方(委托人或使用人)发生最强烈的冲突,主要表现为对垒阵营的利益冲突,冲突强度最大(如表2),若处理不好,很容易演化为破坏性冲突。这种情况下,对垒阵营双方必须从大局出发,同时做出让步,才能解决激烈冲突。本项目建设过程中由于投资控价和重大漏项等原因,一直存在设计缺失、质量缺陷、进度滞后等方面的问题,直至验收移交时期,所有矛盾井喷式爆发,发生最激烈的多方主体冲突,曾一度处于胶着状态,各项工作停滞不前。在市委、市政府的坚强领导下,建立时间倒逼机制,构建多方冲突处理平台,由市卫建局牵头,协同市住建局组成冲突协调小组,充分利用冲突的正面效应推动工作,双向引导同志们顾全大局,求同存异,克服困难,维护好建设成果,朝着共同的目标奋进,及时控制和化解了冲突。最终,在确保各支持系统运行持续稳定和资产完好的情况下移交搬迁并顺利投入运营,取得显著的社会效益,一直困扰着当地人民群众“看病难、住院难、停车难”的问题得到明显的改善,医院2019年被列入广东省高水平医院建设“登峰计划”。

运营质保阶段,设计和施工质量缺陷问题充分凸现,出现质量缺陷问题关联工程结算、工程款、质保金支付方面的冲突,主要表现为利益冲突,二元或三元业主逐渐回归一元业主格局,是验收移交阶段主体冲突的延续与谢幕,从无硝烟的争斗回归理性的柔性合同管理或司法调解,随着各分项工程质保期的结束,冲突的另一方逐步退出,冲突随之消失。

政府投资代建制项目主体冲突多种多样,复杂程度各异,在项目实施的过程中不断发展和变化,只要把握好处理问题的尺度和研究问题的广度,加强建设主体之间的思想互动,结合实际工作需要,合理选用冲突处理平台,引导冲突主体通过合理、合法的渠道自由地表达自己的想法和意见,以寻求和扩大趋同点,最大限度地形成思想共识,最终达到消除冲突、改进工作的目的。