土地财政指地方政府通过“经营土地”获得收入的现象, 包括以出让土地所有权为交换的土地出让金收入、与土地出让相关的各种税费收入、以土地抵押为融资手段获得的债务收入。近年来, 在地方, 地价收入占地方财政收入的比例也不断升高, 在某些地方甚至达到一半以上。地价收入成为了政府政绩完成的主要来源, 并且催生了地王的出现和寻租等行为的发生, 同时造成了地方政府只关注任期内短期利益, 在一定程度上预支了未来的收益。

土地财政在我国城镇化进程中起了重要作用, 然而地方政府过度依赖土地财政的弊端也愈发明显。土地出让金收入占财政收入比过高情况已屡见不鲜, 政府以土地收入偿还的地方债规模和融资风险不断扩大, 靠经营土地资源来支持财政收入的模式也逐渐变得不可持续。土地出让金和与房地产相关的税费共同构成了房地产销售额的绝大部分, 土地需求和地价的上涨再加上广义货币M2的推动, 造成了地价与房价齐涨的局面。地方政府种类繁多的土地招拍挂规则变化, 在实现调控效果的同时, 也在一定程度上扭曲了土地市场的价格信号。农村集体土地的流转、农民和农村集体分享土地资产红利也成为了下一步政策改革的趋势。在我国进入经济增长新常态后, 地方政府的土地财政模式也应有节奏地退出历史舞台, 通过改革实现地方财政收入的优化重构。

在我国, 城市和农村土地的政策差异构成了我国土地的城乡二元结构。我国的土地流转在早期经历了许多改革, 其过程借鉴了香港许多的发展经验和制度方法。随着土地使用制度改革的推广, 我国的土地流转进入了快车道, 带动了城镇化。在引入市场化机制前, 我国土地主要的流转方式是划拨和协议出让。在房地产市场基本培育完成并形成一定规模后, 招拍挂制度成为了土地交易的主流模式, 通过市场的机制来实现土地的价值, 促进房地产市场的有序健康发展, 在一定程度上抑制暗箱操作和寻租腐败。

我们经常可以看到媒体使用“寅吃卯粮”来描述土地财政, 指的就是地方政府通过出售土地未来 (通常是70年) 的增值, 为城市公共服务进行一次性融资。土地财政现象形成的原因有多种, 但普遍认为最主要的根源性因素是20世纪90年代的分税制改革和住房制度改革。

通过分税制改革, 中央政府和地方政府重新进行了事权和财权的划分, 中央政府将财政收入权上收, 但大量外部性事权仍被留在地方, 地方政府事权多财权少。在土地征收储备制度和中央允许的范围内, 地方政府积极寻求税收以外的财政收入, 土地收益成为其主要来源。加上地方GDP竞赛和快速城镇化带来的房地产业爆发式增长, 形成了土地财政的现象。其他国家在特殊的历史时期也有相似的土地财政现象存在。例如, 美国自其建国直至1862年《宅地法》 (Home Stead Act) 颁布期间, 土地财政曾一度占联邦政府收入的48%, 而在《宅地法》实施后, 土地被免费转让给新移民, 结束了这一现象。

1998年的住房制度改革, 结束了延续多年的福利分房制度, 取而代之的是城镇住房的私有化和市场化, 伴随着国民对于住房来源的思维意识的巨大转变, 揭开了我国房地产市场蓬勃发展的序幕, 同时也刺激了对于土地的需求, 为地方政府的土地财政提供了土壤。

1978至2015年间, 中国城镇化率从17.9%上升到56.1%, 城镇人口从1.7亿增加到7.7亿, 净增6亿人。城市规模的不断扩张带来了房地产业和建筑业的繁荣, 土地收益逐渐成为地方财政预算的支柱性收入。以北京市为例, 2008年至2015年8年间, 土地出让金占政府财政收入的比重从27%增加到43%。其中, 在2010年和2013年更是达到过70%和50%的峰值。此外, 地方政府性债务对土地出让收入的依赖度较高。截至2012年底, 省市县三级政府样本中承诺以土地出让收入偿还的债务余额约占负有偿还责任债务余额的37%。

土地财政的出现, 从历史阶段来看存在其合理性, 土地财政也帮助我国完成了快速城镇化, 为城市建设、公共服务、以及对外出口的扶持和补贴提供了资金来源。同时也引发了一系列问题, 如间接推高了房价、空间的城市化速度快于人的城市化、挤压了实体经济的发展空间等。

1) 在我国土地和房屋有各自的市场, 依靠各自的供需关系来进行着价格的调整和波动。土地供给由政府决定, 而需求由市场决定, 由于土地资源的有限性和政策指标性, 供给上来看可以说是无弹性。由于需求有弹性, 土地价格在很大程度上是由需求决定的, 而在实际中需求本身又会受到预期的影响。

2) 土地成本又是房价的重要组成部分。根据2014年的统计, 土地成本单项占商品房销售额的比例为54%, 在目前已经达到60%以上, 成为了房价高企的原因之一。契税和土地增值税成为了除地价收入外的土地财政的重要组成部分, 其中土地增值税更是在十年内增长了52倍, 地价和房地产相关税收合计甚至占到商品房销售额的八成以上。

近年来的流动性过剩也成为了推高房价和地价的因素之一。广义货币M2与GDP的比值在20世纪90年代约在0.8, 而在2008年和2009年达到了1.6, 在2016年更是突破了2.1。这些流动性流入楼市和房企, 成为了房屋贷款或房企拿地或建设的资金。

在土地供应和土地稀缺资源的减少和限购政策的双重挤压下, 同时受到市场预期的引导, 容易产生推高房价的“狭管效应”。同时, 在经历了去库存后, 房企也急于获得土地储备, 因此也助长了对于土地市场的追捧。

在我国全面实行土地的招拍挂制度以来, 为实现对于房价的调控和干预, 政府出台了一系列房地产调控政策, 其中既包括对于终端房产的限购、购房人资格认定、贷款限制等政策, 也包含作用于土地的招拍挂政策, 政府希望在土地流转阶段发力进而将调控传导到房地产市场。因此, 我们看到在全国范围内, 土地招拍挂出现了种类繁多的规则变形, 如限房价竞地价、限价竞自持 (面积及年限) 、地上房屋限售等。

这些政策取得了一定成效:土地溢价率有所下降、高价地有所减少, 在一定程度上降低了对于土地价格的市场预期。由于以上规则带有浓厚的行政色彩, 地价数据也可能因此分化为名义地价和真实地价。名义地价成为了政府公布的成交楼面价数据, 由于土地所实行的招拍挂规则的不同, 地价数据的意义被削弱, 扭曲了市场价格信号。真实地价则反映了土地取得成本在经过土地取得条件 (如持有时间、持有比例等) 调整核算后的真实土地成本。

随着土地价格的攀升, 小型房企的生存空间越来越小, 市场竞争的不足又会削弱政府房价调控政策的效果。另外, 在土地成本和相关税费占到房屋售价80%以上时, 房屋品质下降几乎成为了普遍现象, 特别是在以限地价竞配建的土地上, 拉高商品房售价与作低配建房成本成为了房企的思维定式。

由于我国土地制度的原因, 农村集体土地的价值未得到有效利用。以往, 政府的招拍挂地价收益与对在集体变为国有土地变性所给予的征地补偿严重不对等, 农民和农村集体经济组织无法真正获得土地的红利。为了盘活农村集体的土地资产, 政府将部分土地出让金收入让利给集体经济组织。首先是以北京大兴为代表的全国33个区县开始进行集体土地入市试点, 允许农村集体经营建设性用地使用权租赁、出让及入股, 目标实现与国有建设用地使用权同等入市、同权同价。同时, 由于不像征地和招拍挂那样会产生高额的土地利用成本, 集体租赁住房的开发成本较低, 对于降低市场租金水平会起到一定作用。政府希望增加租赁住房的有效供应、构建购租并举的住房体系, 同时达到平抑房价和地价的效果, 建设城乡统一的建设用地市场。

综上所述, 土地财政是一把双刃剑, 既为城市化提供了内生动力, 同时也积聚了城市化的风险和资产泡沫。土地财政模式是早期大规模城市化的重要工具, 而在城市化进程的中后期, 可逐步退出历史舞台。特别是在我国经济增长进入新常态后, 地方政府应抛弃短视观念, 意识到财政收入过度依赖土地出让收益的土地财政不可持续, 须以税收等制度的改善来进行替代, 重新为地方财政收入提供动力。中央则需要自上而下在央地的财权事权关系上进行调整重构, 并改变唯GDP论英雄的地方政府考核标准。

随着土地管理相关的改革进入深水区, 土地的供给侧改革、对于现行法律法规的修订、城乡二元的土地结构的调整等, 均是政府未来时期的改革政策重点。