作为浙江省最早开展综合管廊建设的地区, 2016年至2018年9月, 宁波启动了12个综合管廊项目, 总投资约9.8亿元, 已开工建设项目9个, 拓展了城市空间、提升了城市形象与品质、保障了城市安全以及城市可持续发展。根据宁波市地下综合管廊建设工作方案, 到2020年将建成一批具有国际先进水平的综合管廊并投入运营。但目前在综合管廊建设中仍有一些结构上的缺陷, 而建成后如何运营管理也是一个难题。因此, 有必要加强顶层设计, 推动建设机制创新。

宁波综合管廊布局主要根据城市总体规划, 协调衔接轨道交通、市政道路、地下空间建设、海绵城市等专项规划, 结合区域用地性质、区域建筑密度、道路重要性以及地下空间的开发确定。与国内一些城市环形、日字形的管廊布局不同, 东部新城综合管廊采用三横三纵布置原则, 沿江澄路、海晏路、河清路、宁东路、宁穿路、中山东路6条道路形成网状构架, 这种成片集中布局能够系统化、组团化地服务于东部新城商务中心区, 支撑起东部新城核心区域, 并且成片成网的布局也给管廊运营管理带来了极大的便利。综合管廊内预留了管线的发展空间, 核心区未来需要建造商用或住宅的, 只需明确供给的水、电、热、通讯等数据, 经批准后由相关单位在综合管廊指定区域内安装穿线即可, 极大地提升了城市的综合承载能力。杭州湾新区综合管廊则采用“二横四纵”全覆盖布局体系服务新区北部城市板块。通过规划统领, “点线面”结合分层推进, 到2030年宁波中心城区将形成“一环七片多节点”管廊布局, 为实现城市高水平发展奠定坚实的基础。

东部新城综合管廊抓住新城建设的契机, 率先在城市新区进行试点示范, 与东部新城道路同步规划、同步建设, 高压线全部廊化, 实现了成本最低、效益最大。姚江新区根据施工现场情况, 经过经济、技术、安全及维护管理等因素综合分析, 因地制宜地确定将燃气管道和污水管道纳入综合管廊, 施工上首次采用预制拼装技术、BIM技术。通过推动综合管廊建设, 提升了宁波城市防灾抗灾能力, 消除了“空中蜘蛛网”和“马路拉链”问题, 实现了地下空间的集约优化利用, 保障了沿海城市安全。

目前, 东部新城综合管廊是由东部新城开发建设指挥部委托上海电器科学研究所 (集团) 有限公司负责综合管廊的日常运行养护工作。综合管廊运营费用约为573.5万元/年, 该费用由政府承担。管理中心进驻后, 制订了日常运行、养护维修、专业检测、管廊保护等有关运营管理的工作流程及质量控制措施, 并与管线单位签订了入廊协议。通过政府购买服务方式, 由具备相应资质的专业公司承担管廊本体的日常维护管理工作, 有效提高了管廊的使用效率和管线的日常管理和维护水平。

由于东部新城综合管廊建设运营早于周边地块的开发建设, 为确保周边地块正常开发的同时保证综合管廊的安全运行, 对管线实施全线常态化监测和专项监测。2017年开始, 对管廊进行结构性安全监测, 这对于后期管廊的结构保护具有重大作用。同时, 东部新城综合管廊监控中心配备信息管理平台, 采用三维可视化、集成视频监控系统、自动化控制系统, 如有移动侦测报警或自动化报警能自动弹出就近摄像头以便观察, 极大地提高了管廊的管理和维护效能。

在地方法规层面, 2016年出台了《宁波市地下空间开发利用管理办法》 (政府令第230号) , 第三十三条明确规定:加强地下综合管廊建设与管理, 推进地下综合管廊有偿使用。地下综合管廊有偿使用费由建设运行单位与入廊管线单位按照国家有关规定和市场化原则协商确定。已建地下综合管廊的区域内, 对于可以纳入地下综合管廊敷设的电力、通信、广播电视、给水等市政管线, 应当有计划地予以迁移纳入。2016年11月, 《宁波市城市地下综合管廊规划建设与运营管理办法 (试行) 》通过人大立法, 更加明确了管廊规划与建设、管理与运营的要求。但这些政策文件均属于指导性、引导性的要求, 缺乏实际的有针对性的、可操作的支撑。对管廊的产权归属、费用分摊等核心内容并未涉及, 与管廊配套的技术标准、管理标准也没有指导性政策可以参考。

目前, 东部新城综合管廊所有管线均为免费入廊。从政策层面看, 虽然国家发改委和住建部《关于城市地下综合管廊实行有偿使用制度的指导意见》 (发改价格[2015]2754号) 已确定城市地下综合管廊有偿使用原则, 宁波颁布的《管理办法》也明确要求管廊必须有偿使用, 但在可操作性方面缺乏依据, 存在收费“落地难”问题。如何使管线单位分摊的入廊费和日常维护费依法合理, 将是政府在综合管廊建设中需要解决的重要问题。

2015年, 宁波市人民政府成立了地下综合管廊建设工作领导小组, 市住建委负责管廊的监督管理工作。其下属单位地下空间开发利用管理中心承担管廊的具体管理工作。2016年7月, 正式挂牌成立了地下空间投资有限公司。该公司是市城投公司一级全资子公司, 主要承担宁波市中心城区综合管廊项目的建设及运营管理。目前, 宁波市的管廊多处于建设阶段, 分为中心城区 (姚江新城) 、非中心城区 (杭州湾新区) 、下辖各县 (市) , 建设主体构成较为复杂, 中心城区东部新城综合管廊 (已建) 建设主体是东部新城开发建设指挥部, 姚江新城综合管廊 (在建) 建设主体是地空公司, 杭州湾新区综合管廊 (在建) 建设主体是宁波杭州湾新区开发建设有限公司 (宁波杭州湾新区管委会所属国有投资控股公司) 。随着各条综合管廊逐步建成, 特别是城市地下综合管廊的维护、使用和对外服务, 涉及市场化运作和有偿使用, 需要强有力的运营公司来运作, 制定一套适应宁波实际的创新高效的运营管理模式。

投资主体单一, 综合管廊建设都是政府全额出资, 管线单位无偿使用。相比较传统的管线直埋, 综合管廊一次性投资较大。虽然宁波的财政收入水平较高, 有实力利用公共财政支出进行较大规模的综合管廊建设, 但由政府投资建设、财政支撑运营的模式使得政府财政压力较大, 难以适应快速增长的综合管廊建设形势。

(1) 加快法规建设, 实现有法可依。一是积极推动管廊确权登记。把管廊建设列入地下空间开发利用建设计划, 在综合管廊规划编制、项目审批之后进行地下空间不动产登记。政府投资建设的管廊项目, 所有权归政府, 宜通过划拨方式由国有企业经营管理。政府和社会资本合作的管廊项目及附着管廊开发的属于经营性质的地下空间, 可通过协议方式出让给特许经营者或项目公司, 实行有偿使用。二是加快推进管廊保护立法。东部新城综合管廊建成运营后, 多次出现由于周边地块施工导致管廊主体结构出现沉降、位移, 产生伸缩缝脱节、渗漏等现象。2013年, 江东区人民政府出台了《宁波市东部新城区域城市隧道及综合管廊安全保护暂行规定》 (东政发[2013]27号) 。从法律效力来看, 该文件并未上升到立法层面, 同时由于2016年宁波市部分行政区划的调整, 原江东区归鄞州区管辖, 目前综合管廊安全保护管理实质上处于无法可依的状态。需要适时出台管廊保护条例, 切实加强对管廊保护的执行和监督力度。

(2) 完善价格机制、建设资金保障机制、合理回报机制和政府补贴机制。开展管廊收费定价研究, 根据国家发改委、住建部《关于地下综合管廊有偿使用制度指导意见》, 在入廊费测算和运营维护费测算的基础上, 制定具备可操作性的收费依据和收费标准, 解决综合管廊前期建设投资巨大、后期运营维护收费困难的问题, 确保运营有保障, 管理可持续。加快系列配套政策出台, 明确资金使用、运维补贴、PPP模式实施方案等管理办法, 保持各项投融资政策及投资补助、贷款贴息等优惠政策的持续性, 以吸引更的资金和机构参与管廊建设。

(3) 加快构建与完善地方技术标准体系。宁波市管廊建设在热力与电力电缆共舱、防水材料的选用、预制拼装技术和BIM技术等方面积攒了丰富的经验。为此, 要以《城市综合管廊工程技术规范》 (GB50838-2015) 为指导, 结合宁波综合管廊试点示范项目的开展, 对管线分舱、雨污水管、燃气管道是否入廊、预制拼装、BIM技术、防水防震技术、安全管理及智慧管廊技术等做好经验总结, 在此基础上进一步开展专项技术标准研究, 做好技术创新研究, 逐步把研究成果纳入相关标准规范并不断完善, 为下一步修订地方技术标准做好准备。

(4) 健全具有约束力的合同体系。政府是综合管廊的所有权者, 作为管理方与综合管廊的服务方 (管廊运营公司或PPP项目公司) 签订服务合同, 明确服务内容和费用。运营公司与管线单位签订入廊协议和安全生产施工协议。管线入廊和入廊作业必须遵守入廊流程和入廊管理规定, 办理相关手续。对于综合管廊PPP项目更要注意完善合同条款, 加强风险防范。

由市住建局地空中心负责全市综合管廊的建设指导、监督和协调推进工作, 下辖各县 (市) 由属地政府 (管委会) 成立综合管廊项目建设协调机构或领导小组, 采用政府扶持、企业运作的模式统筹推进。中心城区综合管廊的投融资、建设与运营工作统一由地空公司负责。后期地空公司可以通过股权拆分、增资扩股的形式, 吸引相关央企、市属国企、管线单位, 民营企业等入股, 成立以地空公司为主导的混合所有制管廊运营公司, 推动管廊建设向专业化方向发展。根据宁波各区管廊项目情况, 综合考虑管廊可能的运维模式、投融资模式、以及地下空间开发的实施主体因素, 管廊建设可以分别由指挥部、地空公司、管委会、开发地块主体来组织实施, 运营管理可统一委托地空公司, 也可以引入专业运营公司 (表1) 。

(1) 建管养一体化模式。由地空公司组建运营队伍 (运营公司) , 配备相应的管理、技术人员, 自行承担管廊的建设、管理、作业层面的所有工作。在业务管理上形成总控、按片区分控、现场设备控制的运维体系。优点是实行全面自管, 队伍相对稳定, 缺点是内部管理成本较高, 无市场化竞争。

(2) 管养分开, 分片区委托模式。地空公司作为统一管理机构, 组建管理技术团队, 设总控中心, 负责组织建设与管理的重点工作。通过招投标将各片区管廊现场作业的工作按片区包干的方式委托给若干或一家专业运维公司, 设分控中心。优点是能有效促进市场化, 提高效率、节约运营成本, 内部管理成本较低, 缺点是对运维公司的专业性要求较高。

(3) PPP模式。由市政府授权市住建委作为实施机构, 通过PPP项目协议形式对项目公司进行授权。项目公司则由市地空公司与社会资本共同组成。特许期满后, 项目公司将资产无偿移交给地空公司。

打破现有市政设施分散管理的格局, 建立全市联网的市级、片区级、现场级三级信息化管理平台, 将综合管廊的建设、运营、监管、应急指挥等纳入统一的信息平台进行管理, 实现管理联动、信息共享。高标准建设运维平台, 加强运营监督, 提高管理能力, 确保运营质量。

实行分级管理模式。综合管廊运营管理过程中, 组织和管理职能方面的工作重在统一性和规范性, 宜由运营公司在地空公司的领导下统一实施;作业层面的工作强调操作性、现场化和日常化, 可将职权下放到各片区分区实施。

明确不同主体监管职责, 形成量化的绩效考核体系。综合管廊包括项目立项、规划、投资建设、运营维护等各个环节, 涉及到多方面的公共利益。将综合管廊建设纳入政府绩效考核体系, 加强组织领导, 落实部门职责, 由政府主管部门牵头, 形成各部门相互协调和对政府授权的运营管理单位的监督机制。政府及各级管理部门要履行综合管理职能:推动综合管廊地方立法、健全法规制度体系、行政执法、监督考核、经费核拨等;管线单位主要履行管线管理职能:管线入廊、管线日常巡查维护、缴纳有偿使用费、应急抢险等;管廊运营公司接受主管部门监督指导, 主要负责运行管理、设施维护、安全保护等工作的具体实施。明确协调工作机制, 建立综合管廊联席会议制度, 加强各部门、各单位的联络、沟通、协调, 管理部门、管线单位、运营单位各负其责, 密切合作, 共同商议解决涉及综合管廊建设运营管理的重大事项, 力争使管廊的社会效益、经济效益最大化, 不断提高综合管廊运营管理的服务质量和效率。

(1) 政府直接投资。政府向地空公司划拨财政资金, 地空公司进行建设及运营管理。主要收入来源是土地出让收益、物业经营收益, 以及按照有偿使用收费标准收取的入廊费和日常维护费。同时需要政府予以财政资金补贴。

(2) 政府与管线单位联合投资。可以学习苏州、厦门、保山等地的做法, 政府通过整合优势资源, 创新模式, 以地空公司为平台, 积极引导和鼓励管线单位入股参与到综合管廊的投资建设中, 实现地空公司与管线单位“共建共管”的良性合作。

(3) 地空公司自筹投资。由于管廊建设的资金量非常大, 地空公司的自有资金应该仅占管廊项目投资中的少部分, 可以创新项目融资模式, 创新性地设立“综合管廊建设基金”来解决资金短缺问题。

(4) 引入社会资本投资。项目资本金由政府方及社会资本参照股权比例分别出资, 其他资金通过银行贷款等筹集。项目的主要收益来源包括政府购买服务费、特许经营权收益 (即使用者付费) 等。为了防范风险, 除了规范项目资本金出资外, 还要保证后期运营的效果。

一是资金补偿。综合管廊的集约化建设, 可以节省道路维修费用, 提高土地使用率, 节约土地资源。如东部新城一条长约1050米110kV的高压走廊 (海晏北-宁东1仓) , 以入廊方式铺设, 可为东部新城节约土地约39.38亩。可以与政府协商, 分享一部分经济收益。二是充分利用资源, 捆绑与综合管廊建设相关的城市资源, 如广告牌、停车场等。三是在新区开发建设中, 把综合管廊与地块开发、地下空间开发利用 (地下商业街、地下车库) 、中央商务区建设整体打包, 实现高效综合开发。四是与智慧城市、生态城市建设相结合, 拓展管廊上下游产业, 发展高端高新产业, 如管廊预制件、新型管材、管廊配套设备、智能管理系统开发等。

一是股权融资。如我国台湾地区成立的公共建设管线基金, 中冶集团设立的城市地下综合管廊行业基金, 有效地解决了综合管廊投资资金难筹的问题。宁波可以由市政府直接发起或是由社会资本发起, 设立综合管廊产业基金。二是债务融资。鼓励发行地下综合管廊专项建设债券、项目收益债券、可续期债券等方式多渠道落实建设资金, 加快经营权及未来收益质押、资产证券化方面的研究。