标准管理与时俱进, 随着20世纪50年代开始的大规模经济建设, 我国工程建设领域从套用前苏联规范起步开始标准建设。1989年4月全国人大颁布实施《中华人民共和国标准化法》 (以下简称标准化法) , 1992年12月建设部颁布实施《工程建设国家标准管理办法》、2004年2月发布实施《工程建设地方标准化工作管理规定》, 2018年1月新修订的标准化法施行。标准化及其管理工作有章有法、有秩有序, 历时60多年循序推进。

定额管理举步维艰, 1955年建设领域发布首部《全国统一劳动定额》, 开始实施国家及地方的定额管理机制, 2015年12月住建部颁发施行《建设工程定额管理办法》 (以下简称定额管理办法) , 建设工程定额管理有了自身首个专门的政府规范性文件, 定额管理开始有章推进。

工程建设标准与建设工程定额管理实施法制建设的层级、时序、力度及效力有显著差别与差距。标准与定额、工程建设标准与建设工程定额 (以下简称工程定额) 的定位及功能怎样?它们之间关系如何?定额的地位与功用能否借重标准有所改进与提升?如何提升与推进?本文试以探讨。

从哲学上讲, 标准是客观事物所具有何种意义的一种参照物。从技术意义上讲, 标准是一种以文件形式发布的统一协定, 其中包含可以用来为某一范围内的活动及其结果制定规则、导则或特性定义的技术规范或其他精确准则, 其目的是确保材料、产品、过程和服务能够符合需要。标准按适用范围分为国际标准、国家标准、行业标准、地方标准、企业标准等;按照标准化对象分为技术标准、管理标准和工作标准;按标准使用指导程度分为强制性标准、推荐性标准、指导性标准。

标准是成熟、公认、可信赖的知识, 具有基准、约束、引导、组织、传播、连通等功能, 有统一、规范、仲裁、复制、保护、连接、简化、推动和积累的作用, 为人们提供可靠的知识, 避免使用伪知识或可能承担的风险, 为顺利、有效和成功开展工作提供捷径。应用标准能引导正确的方向, 并在成熟和优选知识的高起点上促进提高。

标准管理包括标准的制定、实施与监督管理。其中标准制定管理包括标准的过程、内容和形式管理三方面, 其中: (1) 标准过程管理包括标准制定行为、程序、职业要求等内容的管理, 其中行为管理主要解决标准制定意图的正义性、态度端正性、执行认真性等问题, 属于道德范畴和责任心等行为要求的管理;程序管理是过程管理中的主要环节, 主要是解决制定程序的正义问题, 属于对制定过程的规范管理;职业要求是解决制定人员能力胜任的问题, 属于对人员资质要求的管理。 (2) 标准内容管理包括概念性、原则性、关系性、程序性、要素性及可持续性等方面的管理。概念性是标准内容应具备的合理性、效益性、先进性等;原则性包括标准内容应具有科学性、可操作性、有效性等;关系性方面要求标准内容应符合上下 (国家与地方、行业与企业) 、相邻 (行业、专业间) 及其自身内部 (强制与推荐) 等结构性关系。程序性方面要求标准内容应符合规定的、合理的程序;要素性方面要求标准内容应符合规定的具体要素;可持续性方面要求标准内容应具备一定生命力, 在当前及未来一段时期内保持鲜活、有效和必要。 (3) 标准形式管理包括标准编制材料的齐全性、制定程序的合法性与编写格式的规范性。齐全性指标准编制材料是否齐全、规范、符合要求;合法性指标准制定是否完成了必要的程序, 如是否向相关单位征求意见, 是否做到公开公正、协商一致;规范性指标准编写是否符合相关规范、格式的要求, 标准表述用语是否清楚、准确、无歧义。

标准实施管理包括标准的培训、解释和监督管理。作为标准实施管理的第一步, 标准的发布实施首先是对标准所规范行为人进行普及性宣贯、培训, 以达至标准执行人的广泛知晓、预先明了, 是标准使用、落实的前提和基础。标准使用过程中, 标准执行人对标准内容、条款含义、主体、效力、程序等有不同认识和理解, 对标准的解释、咨询成为必要的日常管理内容。标准解释由标准批准部门负责, 标准起草人及技术委员会在未得到授权情况下, 对标准内容的解答不能成为正式解释, 不具法律效力。

标准监督管理包括标准监督与评价, 标准监督包括对标准制定和实施的监督, 其中制定监督包括对各项制定内容进行监督、检查, 如对制定意图、程序正义性、人员资质要求的监督;对内容是否违背法律法规的监督;对实现立项目的等的监督。实施监督是通过发现和纠正不符合标准的现象, 督促有关人员正确执行标准, 还包括查找标准实施中标准自身不符合实际、缺乏操作性或不全面、不协调的内容, 为下一步修订、补充标准获得基础依据。标准评价是从定性评价与定量评价两方面开展的, 定性评价是对标准完整性、适用性、符合性等评价;定量评价是对标准准确性、可比性、效益性等评价, 在于评价“程度”、“幅度”。标准评价主要包括确定评价要素、建立评价指标体系、设定指标权重、选择评价方法、确定评价模型、预评价、调试、得出评价结论等主要环节及内容。

工程建设标准是标准体系的重要组成部分, 是标准在工程建设领域的体现。工程建设标准是为在工程建设领域内获得最佳秩序, 对各类建设工程的勘察、规划、设计、施工、安装、验收、运营维护及管理等活动和结果需要协调统一的事项所制定的共同的、重复使用的技术依据和准则, 它经协商一致并由一个公认机构审查批准, 以科学技术和实践经验的综合成果为基础, 以保证工程建设的安全、质量、环境和公众利益为核心, 以促进最佳社会、经济、环境效益和最佳效率为目的。

工程建设标准的管理在《建设工程质量管理条例》、《建设工程安全生产管理条例》、《建设工程勘察设计管理条例》、《民用建筑节能条例》等行政法规, 及《工程建设国家标准管理办法》、《工程建设行业标准管理办法》、《工程建设标准局部修订管理办法》、《工程建设标准编写规定》、《工程建设地方标准化工作管理规定》等部门规章和规范性文件中有具体要求。

定额, 字面讲, “定”是限定、确定与规定;“额”是数额、份额、额度和标准, 是指在一定生产技术条件下, 生产单位合格产品所消耗的人力、物力和财力资源的数量标准, 是一种对事、物、活动, 在时间、空间上的数量规定。

定额基本功能有两方面: (1) 定额是对生产环境、组织、条件、工序和规则的规定, 包括对生产作业每道工序的顺序、内容, 即每道工序做什么, 什么人来做、达到或完成什么任务的规定。清晰地标明了生产作业的对象、内容、条件、计量方式, 以及作业主体、方式等。 (2) 定额是一定资源 (劳动、材料、机械、资金等) 消耗的种类、数量和数额标准, 规定了在一定作业规则标准下不同工种、材种、机种等的消耗量或金额标准。

定额是对过去生产作业归纳与统计, 定额的工作内容、工序、工种、材种、机种的标准消耗量为管理现在或未来发挥计划、组织、生产、指导与控制管理的作用。

工程定额是定额体系在工程建设领域内的具体体现。工程定额除规定有人工、材料、施工机具台班、工期天数及相关费率等的数量标准外, 还规定定额中各具体子目的工作内容、质量标准、生产方法、安全要求和适用的范围等, 具有科学性、权威性、基层性、稳定性的特征。其中科学性表现为工程定额编制是在认真研究客观规律的基础上, 自觉遵循客观规律的要求, 用科学方法确定各项消耗量标准;权威性表现为工程定额一经国家、地方主管部门或授权单位颁发, 各地区及有关单位, 都应严格遵守和执行, 不得随意变更定额的内容和水平, 保证了建筑工程统一的造价与核算尺度;基层性表现为工程定额通常采取工人、技术人员和专职定额人员结合方式拟定, 从实际出发, 反映建设工人的实际水平, 并保持一定的先进性, 使定额容易为基层人员所掌握;稳定性表现为工程定额反映了一定时期的生产力水平、建筑产品 (工程) 生产机械化程度和施工工艺、材料、质量等建筑技术水平和质量验收标准水平, 在一段时期内表现出稳定状态, 一般为5～10年。

工程定额是计算工程造价的主要依据, 不同设计阶段有不同的定额标准。工程规划与可行性研究报告阶段编制投资估算用估算指标;初步设计与技术设计阶段编制设计概算用概算定额;施工图设计阶段编制设计预算用预算定额。工程定额是考核工程成本的基本依据, 是企业或单位计划筹措、组织生产、指导作业、控制过程和效果的基础依据, 亦即企业管理之工具。

我国的工程定额采用分级管理, 国家定额、行业定额、地方定额和企业定额分别由国家各部、委, 各省、直辖市、自治区, 企业管理。定额管理包括定额的体系与计划、制定与修订、发布与日常管理, 遵循统一规划、分工负责、科学编制、动态管理的原则。国家、各行业、各省级建设工程造价管理机构负责组织相应工程定额编制工作, 并负责编制全过程的组织管理和质量控制, 制定相应管理制度。定额管理办法对定额编制步骤规定“定额的制定、全面修订和局部修订工作均应按准备、编制初稿、征求意见、审查、批准发布五个步骤进行”。

国家及地方工程定额的日常管理由建设工程造价管理机构负责, 包括: (1) 每年应面向社会公开征求意见, 收集各方主体对定额的意见和新要求, 并提出处理意见; (2) 组织开展定额的宣传贯彻。主要是新定额中涉及的规则、子目、工作内容及计价规定的变化; (3) 收集整理有关定额解释和实施情况的资料, 为定额修编积累资料; (4) 组织开展定额实施情况的指导监督及组建定额编制专家库等。国家及地方没有专门针对定额或工程定额的法律、法规和规章, 仅有前述定额管理办法, 属于政府规范性文件。

基于目的与缘由、作用对象与情形、制定基础与依据、涵义与综合度、功能与作用、制定与审核、实施与管理、相关法律法规、实施结果与成效等九个维度, 对工程建设标准与工程定额进行归总、扼要对比, 见表1。

从表1可见, 工程建设标准侧重于技术、产品与工艺, 属于技术标准。工程定额定位于建设工程造价计价依据, 以“合理确定和有效控制工程造价”为目的, 以人、耗、过程为对象, 既有技术、劳动作业成分, 又有经济、市场、经营管理成分, 偏重工作、管理标准。两者的精确度、稳定性和科学化程度存在差异, 可用“可标准化度”来衡量。从标准化对象的自然属性和社会属性分析, 可标准化度可从稳定性、规律性、共同性、重复性、适应性几方面来考虑。标准化对象自身变化、变动差异度小, 规律性强, 科学化决定程度高, 且人们期望对其变化、变动可控度高, 规范性强的, 其可标准化度就高, 反之则低。技术标准的可标准化度最高, 工作标准其次, 管理标准在精度偏差控制、适用范围扩延、科学手段运用方面相对最为局促与有限, 可标准化度最低。

根据可标准化度的不同, 将定额按内容分为不同的可标准化层级: (1) 定额的“项” (子目划分) 、“则” (工程量计算规则、计量单位及说明规定) 两部分的可标准化度最高, 可归为技术标准; (2) “作” (工作内容) 、“量” (工料机消耗量) 两部分的可标准化度相对较低, 可归为工作标准, 其中“作”的可标准化度高于“量”, 较接近“项”; (3) “价” (工料机单价及子目综合价格) 、“费” (管理费、税金等) 两部分的可标准化度最低, 可归为管理标准。

工程定额的标准化管理对于定额制定的科学化、定额实施的确当性、定额功能发挥的充分性是必要且急迫的, 以“标准为体、定额为用, 体在用中、用在体上”构想, 建立定额标准化管理, 如表2所示。

工程定额标准化宜依其内容构成分别对待: (1) 定额中“项、则、作”部分, 属技术标准、工作标准内容中可标准化度高的部分, 可按照现行工程量清单计算规范、计价规范的要求和作法来制定、管理, 采取国家化、顶层性、规范化、强制性治理的标准化措施, 这部分可作为未来我国工程造价计价标准 (含定额) 体系中的国家标准层级的内容来看待、管理。 (2) 定额中“量、价、费”的部分, 属工作标准、管理标准内容中可标准化度低的部分, 可参照现行技术标准、工作标准及管理标准的相关制定、组织实施及监督模式, 遵照标准化法规定的“国家鼓励企业、社会团体和教育、科研机构等开展或者参与标准化工作”的政策, 在现行定额管理体系、办法及机制基础上, 采取地方化、指引性、社会化 (团体、企业) 、推荐性的治理方针, 将定额中属具体项目、具体工艺、具体市场、社会自主的部分交由地方、社会与市场决定, 制定标准化管理方略、规程与制度, 推动建立、完善定额标准化管理机制。

按定额构成的标准化层级, 对照《标准编写规则》中各类标准遵循的原则、标准结构、要素的起草要求和表述规则等, 参照以下三种标准实施定额编制:

(1) 按规范标准编制:定额总说明, 术语, 册、章划分、名称、编码、说明、工程量计算规则, 子目划分、名称、编码, 子目工料机名称、型号、单位、编码;

(2) 按规程标准编制:定额子目工料机消耗量测算、确定程序、方法;

(3) 按指南标准编制:定额子目工料机单价及费用、企业管理费、规费、安全文明措施费、增值税费、综合单价等的构成、名称、内容及算法确定。

以《建设工程定额管理办法》为指引, 突破传统的定额编制套路与作法, 跟从标准编制的格式、模式、技术与文体要求, 制定一套基于标准编写规则的、国家统一的定额编制手册或规则, 推动定额编制向科学化、规范化、制度化与标准化迈进。

定额评价, 是对定额的使用、应用情况作评价、论证。建立一套完整的定额评价标准, 是实现定额评价标准化, 推动定额管理标准化, 发挥“标准的标准”约束功能的重要举措, 评价标准包括必要性、完整性、适用性、准确性和及时性等指标。

必要性指标, 是对定额使用过程中整体存在价值的评价, 如果某专业或行业领域绝大多数工艺、作法及交易均呈现剧烈波动或难有规律可循, 实际计价中几乎不使用定额, 则该定额没有存在和进一步评价的必要, 对定额中各项内容亦然。

完整性指标, 应能够充分代表评价对象是否全面、周到, 其构成可分作三个层级, 第一层级为:总说明、章节及其说明和规则 (工程量计算规则) 和定额子目三项。第一层级中相应内容下设第二层级, 包括: (1) 总说明下的定额内容、作用、适用范围、编制依据, 人工、材料、机械说明, 水平和垂直运输、超高增加、子目工作内容、特殊环境、安全文明施工等说明; (2) 章节及其说明和规则下的说明和工程量计算规则; (3) 定额子目下的子目表格节名称, 工作内容, 计量单位、定额编号, 子目名称、全费用综合单价 (或综合单价) 构成, 人工、材料及机械构成等。第三层级主要是第二层级中有关人工、材料、机械的相应内容, 包括: (1) 人工说明中的工种选择、工日定义、人工消耗量构成及测定条件, 材料说明中的材料质量标准、消耗量构成及测定条件、材料品种换算、周转性材料、其他材料费说明、具体章节材料重点说明等;机械说明中的机种及配备选择、机械消耗量构成及测定条件、其他机械费说明、具体章节机械重点说明等。 (2) 定额子目全费用综合单价中的人工费、材料费、机械费、管理费、利润、安全文明施工措施费、规费、税金等费用, 材料名称、单位、单价及其他材料费, 主要机械名称、单位、单价及消耗量。

适用性指标, 是评价定额提供的信息是否有用、是否满足用户需求, 是检验定额价值的标尺, 包括对该指标适应性 (包括地域、环境、层级、市场、时点等的适应性) 、合理性 (包括构造、工艺、工法、步距、计算等的合理性等) 、针对性 (包括专业、范围、部位、作法、市场等的切实度) 评价。

准确性指标, 是标准指标内容的核心, 定额由文字和数据 (含公式) 构成, 准确性指标相应包括文字准确性与数据 (含公式) 准确性两部分。

及时性指标, 从定量和定性两方面来评价: (1) 定额编制周期或工期, 即自下达编制任务、启动编制之日至发布实施之日止的时间间隔, 可按月、天为单位来考评, 通过评判定额编制期的长短来评价“生产”定额的工期; (2) 定额所反映内容的先进性, 诸如创新、协调、开放、包容、共享、可持续发展等, 设立关键子目的时代性评价标准。

综上所述, 评价程序应首先就其必要性进行评价, 然后就其内容依次进行完整性、适用性、准确性和及时性评价, 最后得出综合评价。

工程定额编制, 是一项实践性、经验性很强的工作, 学科所涉内容也仅止于理论描述, 工作实践中不同编制人员有不同的实践体验及理论认识, 大部分经验是碎片化、隐性化和个性化的, 没有一套统一的、稳定的操作规范、规程或指引, 包括工作守则之类的文字资料或文件加以指导。标准, 尤其是技术标准长期以来形成的科学、稳固、规范、通行、可国际化、可持续性的管理体系、法治机制, 为定额树立了标榜。基于标准管理的定额管理框架构想, 就标准与定额对比、定额与标准化、定额制定发布程序标准化及定额编制标准化管理, 为定额的不同内容构成、不同管理层级、不同管理阶段分析设计了不同标准化度、不同标准化类 (规范、规程、指南) 及定额评价的标准化管理安排, 为定额管理走上科学、规范、可持续发展轨道提供方向与可信赖依据。主要有5点结论与启示:

(1) 标准为体、定额为用, 体在用中、用在体上。标准是共同使用的和重复使用的一种规范性文件, 定额是建立在标准基础之上、内涵技术标准、工作标准和管理标准功用的工程计价依据, 亦即工程计价标准。定额是工程计价中列项、计量的标准, 是计费、计价的基准。

(2) 根据不同内容构成, 定额可进行不同标准化度的标准化管理。定额中对工程计量计价中一般性的、通用的和重复使用的规定或说明, 如总说明、专业章节子目划分、工程量计算规则、单位及工作内容等, 以规范性标准要求编制并发挥作用;定额中对工程计价中属子目中工料机品种选用、消耗量 (含有幅度差) 调整部分内容, 以规程性标准要求编制并发挥作用;定额中对工程计价中属工料机价格、管理费、税金等内容, 则以指南性标准要求编制并发挥指引作用。

(3) 比照工程建设标准管理模式, 定额可采行开放、规制的制定、审批与发布程序标准化管理模式。对于定额中标准化程度相对较低的部分, 如工料机消耗量、价格费用等, 以及地方性较强、个性化突出的子目, 应当采取允许地方或行业团体进行定额子目消耗量的水平提升、子目及工料机细化和缺漏子目及工料机的补充作为。

(4) 基于标准编写规则要求, 根据不同定额内容构成, 按不同类型标准要求制定定额编制规则, 以规范定额编制及管理。定额编制的严谨度、一致性及科学化, 特别是对定额中可标准化度高的部分, 亟待以标准编写的“标准”以要求、以提升。

(5) 制定定额评价标准, 对各方制定及实施后的、被标准化后的定额进行评价、监督, 以推进定额管理的标准化。设定定额“必要性、完整性、适用性、准确性和及时性”的评价标准指标, 可对定额编制及使用的质量、效用评价发挥“标准的标准”的约束、引导作用。

定额的标准化管理是必要且可行的, 自可标准化度高的部分向可标准化度低的部分逐步标准化后, 定额中大部分内容实现规范化、规程化、指南指引化后, 传统的定额概念或内涵便转化为计价规则、计价基准, 转化为计价指标、计价标准。定额中所剩属非标准化或可标准化度低的——非共同的、非重复的、自主的、交易决定的——部分 (价、费、税、部分工料机消耗量) 便自然成了市场交易决定的价 (或量) , 即市价、行价或行情。逐步形成“标准定则、定量, 市场定费、定价”的计价格局, 彼时, 定额的意识桎梏、心理牵挂便被标准化为“计价标准”, 被市场化为“价格信息”。