我国从1984年开始推行PPP模式, 政府以股权投资方式参与的PPP项目并不多, 其中比较具有代表性的是2003年的“鸟巢”项目, 中信联合体出资42%, 北京市国有资产经营公司代表市政府出资58%, 然而从2014年开始的新一轮PPP浪潮中, 政府参股PPP项目已经成为一个普遍现象。明树数据的最新统计数据显示, 截至2017年12月, 在所有已经成立的PPP项目公司中, 政府直接或间接参股的共有2504个, 占比为72%, 多数落地项目均有政府参股, 但政府参股比例较少, 大多数占比为1%, 5%或10%。

在国际上, 公私双方以股份方式“合资”建设、运营公共项目是有先例的, 日本的第三机构即由公共部门和私营部门共同出资设立并参与公共项目建设。从上世纪60年代开始, 第三机构逐渐成为日本公共项目的主要力量。日本总务省的第三机构出资、经营情况最新调查报告显示, 日本第三机构总共为7503个, 投资涉及环境卫生、文化教育、城市开发、道路交通等诸多领域, 其中2291个项目存在赤字, 赤字额合计668亿日元。由于“合资”导致公私双方合作关系模糊, 导致联合管理效率低下、经盈亏损等情况经常发生。从上世纪90年代开始, 大量第三机构开始陷入财务困境, 甚至很多公司破产或重新整合, 详细数据如图1所示。

因此, 我国如此众多的PPP项目采用政府参股的方式实施, 是否会出现日本第三机构的问题, 以及如何避免类似日本第三机构问题的出现, 值得认真讨论。本文立足于我国实际, 研究PPP项目中政府参股与项目绩效之间的关系, 并分析信任对这一关系的中介作用, 为政府在“合资+合作”这一双重角色下如何提高PPP项目绩效水平提供决策参考。

在股权合作型PPP项目中, 公共部门与私营部门往往有不同的利益期待, 政府在项目中参股往往是为了在减少财政负担的基础上实现公共利益的最大化, 而私营部门则以股东利益最大化为目标, 希望通过参与项目实现一定的收益。在基础设施和公共事业领域引入PPP模式, 对政府方而言, 可以在一定程度上缓解政府财政压力, 减少财政支出, 同时还可以将大部分风险转移给社会资本方, 如融资风险、利率风险等, 可以使风险分担更有效率。由于社会资本方的逐利性, 引入PPP模式还可以提高项目运作效率并改善公共产品或服务的质量。政府以股权形式参与PPP项目后, 由于股权投资的永久性性质, 政府会把自身利益与项目利益紧密联系起来, 从而不会轻易单方违约导致项目失败。另一方面, 由于政府的参股会使项目更容易获得融资, 加快项目的落地, 从而促进PPP项目的成功。

PPP项目的成立是为了提供公共产品或服务, 因此政府的适度介入是很有必要的。政府参股一方面是为了政治和经济利益, 一方面也是为了扶植项目的发展。目前, 我国PPP项目中, 政府主要采取项目补贴、减免税费、提供用地等直接方式介入。由于政府作为政策制定者和资源配置者, 政府也更有可能对持股项目实行政策倾斜和给予一定的特殊优惠, 政府也可以利用行政权力直接或间接创造投资项目产品的市场需求或给项目提供融资便利。

因此, 本文提出如下假设:

H₁:政府参股与项目绩效存在正相关关系。

吕冲冲 (2017) 等研究发现强关系下企业更倾向于选择股权式合作模式, 双方专有资产投资高, 致力于某一领域或项目的深度合作, 持续时间相对较长。在PPP项目中, 公私双方的合作时间大致为15～30年, 涉及到项目的全寿命周期。社会资本方作为投资者当然会投入一定的专用资产, 而政府的持股比例不超过50%, 也会在项目中投入一定的专用资产, 比如土地使用权和管理人员。当公私双方进行专用性资产投资后, 会产生“双边锁定”特征的交易关系, 因此双方不会轻易解除合作, 从而增加彼此间的信任。

当政府参股之后, PPP项目从公私合作变成公私“合资+合作”。在公私双方长期的合作中会出现很多不确定性, 由于公私双方目标的不一致, 公共部门是为了减轻财政负担并且获得高水平的公共产品和服务, 私营部门则是为了获得更多的收益, 为了避免再谈判而产生更多的成本以及控制双方的“机会主义行为”, 双方之间的信任就显得尤为重要。Goran&Nevena (2013) 通过调查问卷发现公共部门与私营机构参与PPP项目的目的之一是为了与对方形成长期的合作关系并建立信任。赵文红 (2008) 研究发现合作成员参与程度越高, 他们之间的交互作用、信息交流程度也越高, 更愿意共享资源, 从而建立信任。因此, 根据PPP项目的特征以及平托 (Pinto, 2009) 等对信任维度的划分, 本文提出如下假设:

H₂:政府参股与合作方之间的信任存在正相关关系。

H_2a:政府参股与合作方之间的能力信任存在正相关关系。

H_2b:政府参股与合作方之间的诚实信任存在正相关关系。

H_2c:政府参股与合作方之间的直觉信任存在正相关关系。

PPP项目中的信任主要体现在项目的初始阶段, 即在资格预审中政府会考察社会资本方的财务状况、技术能力和项目经验等, 而社会资本方也会考察政府信用以及政府方是否会在项目运行中单方违约的情形。但也有学者认为持续性信任即公私双方通过交易活动、信息交流等的判断, 不断更新心理预期, 最终形成动态演化的信任, 这种信任在公私合作中扮演着更重要的角色。本文以这种持续性信任为研究对象, 因为在双方长期的合作过程中, 政府方会考虑社会资本方的机会主义倾向, 而社会资本方则会担心政府部门违约, 公私双方之间缺乏信任会导致项目绩效评价低下, 甚至会使项目走向失败。

何娟如 (2016) 通过分析PPP项目全寿命周期各阶段合作的影响因素发现合作能力、信任等是增强公私合作的基础, 合同履行也会受到双方信任的影响。王守清 (2009) 通过分析16个失败PPP项目, 发现导致项目失败的风险主要是由未来的不确定性引起的。而信任作为隐性资源, 能弥补正式契约的不足, 减少不确定性, 改善项目管理绩效。一些项目合作失败的主要原因还有合作各方的高成本及合作关系的早期破裂, 信任可以减少机会主义并降低交易成本, 从而提高PPP项目的绩效。武志伟和陈莹 (2010) 研究表明关系公平性会影响合作双方之间的信任进而影响合作绩效, 然而由于公私双方合作的不平等性, 即政府作为政策制定者和资源分配者, 在PPP项目中一般占据主导地位并且由其选择社会资本方, 因此公私双方之间的信任对合作绩效的影响会更显著。大量研究已经表明信任是影响合作成功与否的关键因素, 也就是说信任与合作绩效之间是正相关的。

基于以上理论与文献, 本文提出如下假设:

H₃:合作方之间的信任与项目绩效存在正相关关系。

H_3a:合作方之间的能力信任与项目绩效存在正相关关系。

H_3b:合作方之间的诚实信任与项目绩效存在正相关关系。

H_3c:合作方之间的直觉信任与项目绩效存在正相关关系。

当前有很多学者通过实证分析研究了PPP项目中信任与项目绩效之间的关系, 但大部分研究都是将信任作为自变量进行的。其中李丽 (2017) 以合同柔性为中介研究了信任对项目管理绩效的影响。然而, 本文研究将政府参股作为自变量, 在PPP项目中, 由于政府参股表现在项目的初始成立阶段, 公私双方之间的合作期限长达15～30年, 项目绩效主要反映在项目后期。信任作为一种潜在的心理状态, 合作方会根据信任这种心理做出行为的选择, 且在过程中没有监视或控制对方行为的发生, 这会对后续合作以及合作效果产生显著影响。本文假设政府参股与信任存在正相关关系, 信任与项目绩效也存在正相关关系, 所以公私双方之间的信任在政府参股与项目绩效中起着一定中介作用。

因此, 本文提出如下假设:

H₄:信任在政府参股与项目绩效间起到一定的中介作用

基于上述分析, 本文以信任为中介, 研究政府参股与项目绩效的关系, 并提出政府参股、信任与项目绩效的理论模型, 如图2所示。

本文选择已确定政府参股比例并已经完成资格预审的PPP项目为样本采集对象。主要原因在于本文研究的主要变量为政府参股, 为了保证研究的有效性, 应保证政府参股比例不能变动。此外, 在资格预审完成后, 合作双方开始建立信任。为了保证数据收集的有效性, 问卷发放主要包括以下两种方式:本研究团队通过若干位从事PPP咨询的相关人员向他们参与过的项目中的政府方人员及社会资本方人员发放问卷;由本研究团队中曾经参与过或调研过PPP项目的人员向项目的参与人发放问卷。本次调查共收回168份, 有效问卷122份, 有效率为61%。

统计问卷受访者的基本信息, 81.15%的受访者从事PPP项目具有1～3年的实践经验, 而参与BOT项目的受访者高达90.98%, 31.15%的项目政府股权出资到位及时, 56.56%的项目政府股权出资到位比较及时。本次调查的项目主要包括陕西、湖南、浙江、云南、甘肃等15个省市地区, 且受访者对所参与的PPP项目了解程度较高, 保证了本次问卷收集数据的广泛性和有效性。

研究采用关键要素描述变量, 在参考文献和已有问卷的基础上, 研究团队进行讨论并决定最终题项。在变量政府参股中, 将政府持股比例分为1%～10%、11%～20%、21%～30%、31%～40%以及41～49% (因为政策规定政府持股比例不得达到或超过50%。) , 依次赋值为1～5, 此外, 政府未参股项目的持股比例赋值为0。在变量信任中, 依据PPP项目的特点并借鉴了平托 (Pinto) 等开发的基于能力、诚实和直觉三个维度的信任量表, 以此来反映公私双方之间的信任。目前对PPP项目绩效评价的研究较多, 关于绩效评价体系的建立也相对比较完善, 从关键绩效指标 (KPI) 来评价项目绩效的指标, 具体题项如表1所示。除政府参股需要受访者定量评价外, 其他题项均采用李克特5级量表打分法收集数据:“非常不同意”、“不同意”、“不确定”、“同意”以及“完全同意”, 依次赋值1～5分。

运用SPSS22.0对量表中的数据进行分析。主要通过各变量Cronbach’sα系数进行信度检验, 当α>0.7时, 该信度可接受。通过验证性因子分析来检验测量量表的效度水平, 对问卷数据进行KMO测度和Barlett球形检验, 当KMO值大于0.5时, 该效度可接受。问卷数据信度、效度分析如表1所示。

运用Amos20.0对问卷的各个潜在变量进行验证分析, 模型参数及配适度指标如表2所示, 标准化系数均大于0.6, 测量模型对数据拟合效果较好, 问卷中的观测变量能较准确地定义潜在变量, 适合做结构方程分析。表3是本研究假设的实证检验结果, 除了假设1和假设2b没有通过显著性检验外, 其余5个假设都得到了实证结果的证实。结构方程的模型配适度也都符合统计检验的要求, 其中χ²/df=1.147<3, RMSEA=0.035<0.08, GFI=0.960、CFI=0.989、NFI=0.926、TLI=0.984这些指标都大于0.9且非常接近1, 卡方显著性概率为0.298大于0.05, 接受虚无假设。说明模型的拟合度较好, 实证结果能较好地论证本文假设。

从假设检验结果来看 (表2) , 假设1政府参股对项目绩效的作用效果不显著, 不成线性相关, 且在一定程度上负向影响项目绩效。这一结果表明, 政府参股比例的大小对项目绩效的提高并没有直接关系, 并且可能会降低项目绩效。从日本第三机构大量破产或整合的事实中可以看出公共部门与私营部门联合管理的效率低下, 国内外也有很多学者研究表明政府参股或政府干预会降低企业的绩效, 并且政府干预程度越高企业绩效越差。我国的PPP项目由政府参股后, 政府也会在一定程度上参与项目设计、建设和运营, 虽然政府可能会对参股项目提供一定的政策优惠, 会给参股项目带来一定的融资便利, 但由于政府参与的低效率, 将导致PPP项目绩效评价低下。

由假设2可以看出, 政府参股对合作方能力的信任和对合作方直觉的信任的作用也都是显著的, 路径系数分别为0.219和0.254。这一结果显示, 由于政府参股的比例是在项目开始时合同中规定好的, 所以政府参股比例越大, 说明政府方对社会资本方的信任越大, 主要体现在对社会资本方的能力信任以及直觉信任。另一方面, 对社会资本方而言, 政府参股比例越大, 说明政府的专用资产投资越大, 当政府参股后, 该项目由于政府单方面违约的风险就会相对减小, 从而会增加社会资本方对政府方的能力信任以及直觉信任。政府参股对合作方诚实信任的假设并没有通过显著性检验, 可以看出由于政府方和社会资本方参与PPP项目的目标不同, 双方在整个项目周期内不管政府参股比例的大小, 都更关注自身的利益, 而较少地考虑对方的利益, 所以政府参股比例的大小对合作方诚实信任不会产生显著影响。

从假设3可以看出, PPP项目中政府与社会资本方之间的信任对项目绩效的提高具有显著的正向作用, 其中直觉信任对项目绩效的促进作用最强, 路径系数达到0.407。能力信任和诚实信任对项目绩效的提高也有一定的正向影响, 路径系数分别为0.295和0.221。这一结果显示, 正是由于信任这种非正式制度的存在, 使得公私双方在长期的合作过程中对合作伙伴的能力更加肯定, 也更愿意考虑对方的利益。在此基础上, 双方在沟通过程中的分歧就会减少, 交易成本也会降低, 从而促进项目绩效的提高。另一方面, 当社会资本方对政府的信任增加时, 社会资本方发生利己行为的风险就会降低, 政府就会减少监管成本, 双方的冲突也会减少进而提高项目绩效;当政府方对社会资本方的信任增加时, 政府信用风险和计划变更风险就会降低, 也会促进项目的成功。

政府参股对合作方信任的作用是显著的, 路径系数为0.31, 并且合作方信任对项目绩效的作用也是显著的, 路径系数为0.794 (图3) 。然而政府参股对项目绩效的直接作用却不显著, 并且路径系数为-0.103。可以看出政府参股对项目绩效的作用是比较复杂的, 不成线性相关, 并且有一定的负向作用。诸多统计检验方法的研究文章指出中介效应的存在并不需要主效应显著, 因为可能存在两个并列的中介路径, 其中介效应大小相近, 但对因变量的影响发挥着相反作用, 两者抵消, 所以主效应并没有观测到。政府参股通过信任作为中介变量作用于项目绩效的间接效应为0.246, 且显著性水平P=0.006<0.01, 说明信任在政府参股与项目绩效之间起到部分中介作用, 信任作为隐形资源, 能使政府参股对项目绩效产生正向作用, 假设4成立。这也可以说明, 在政府与社会资本方的长期合作中会有一些其他中介变量使政府参股对项目绩效产生负向影响, 比如双方对自我利益的保护、政府对自己股份的不关心等, 正是由于这些负向中介变量的存在, 最终使得政府参股对项目绩效的作用不成线性相关, 并且在一定程度上负向影响项目绩效。

我国现阶段越来越多的PPP项目由政府参股, 有必要研究政府参股对项目绩效的影响作用。因此, 笔者以信任为中介变量, 设计量表并实证研究政府参股对项目绩效的影响。结果发现:政府参股对项目绩效的直接线性关系不显著并存在一定的负向影响, 但通过中介变量信任, 政府参股正向影响项目绩效。可以看出政府参股与项目绩效之间存在其他中介变量会负向影响项目绩效, 最终使得政府参股与项目绩效之间的关系复杂化, 并表现为一定的负向相关关系。但研究还存在一些不足, 只考虑到信任一个中介变量, 未来应增加一些负向影响项目绩效的中介变量进行深入研究。此外, 笔者应在以后对项目绩效的研究中更加关注政府与社会资本方股权结构的影响。

由于政治体制的不同, 日本由公私合作经营的第三机构大量破产, 而我国政府参股的PPP项目却可以加快落地。但由本文结论可以看出政府参股越多会降低项目绩效, 从政府参股58%的“鸟巢”项目PPP模式的失败以及目前我国大多数PPP项目政府参股1%-10%的实际情况中也可以印证这一结论。但通过信任的中介作用, 政府参股却可以正向影响项目绩效, 因此, 为了提高PPP项目绩效, 我国可以从制度方面, 去解决、规范政府参股中存在的问题, 也应进一步利用加强与合作方之间的信任来提高项目绩效。在政策指导中应进一步减少政府参股比例, 进而减小政府在项目中的控制权, 由社会资本方来主导PPP项目全寿命周期的建设、运营以及维护等, 政府在参与过程中应主要履行监督责任, 一方面可以避免政府过多参与的低效率, 另一方面也可以调动社会资本方的积极性, 从而提高PPP项目绩效。