城市桥下空间作为城市空间系统的有机组成部分, 其发展与城市质量、效率和形象直接相关, 理应得到足够的重视和关注。尤其是在当前强调城市精细管理的背景下, 城市桥下空间更新、改造、活化和利用程度, 将成为城市治理体系和治理能力现代化的重要体现。

目前, 城市桥梁“灰色空间”更新改造和功能再开发在国外实践和研究相对较多, 且国际上一些城市在实践中对城市桥下空间的功能开发与治理不时有亮点出现。相比而言, 国内城市桥底空间功能开发与治理则存在很多问题, 而且相关的经验总结和理论分析的文献仍然很少。在当前越来越强调城市高质量发展的新时代背景下, 国内城市桥下空间功能开发与治理的急迫性愈发明显, 但实践中又缺乏相对成熟的理论指导和经验模式可以借鉴。我国许多城市桥下空间资源丰富, 桥下空间更新改造实践探索进展却相对缓慢, 需要及时通过总结提炼和借鉴完善, 探索推出一批新经验和新模式, 形成城市桥下空间功能开发和治理的可行方案并加以实施推广, 以推动国内城市桥下空间功能开发与治理。

我国城市桥下空间功能开发与治理进程大致可以划分为三个阶段:第一阶段为封闭管理阶段, 即对桥下空间持有冷谈或排斥态度, 桥下空间被视为影响城市形象和治理的“灰暗空间”, 一些城市通过建水泥锥、修铁笼等方式封闭桥下空间, 试图解决“脏、乱、差”等问题, 但效果并不理想, 这种方式因而一度受到舆论和社会的质疑。第二阶段为低能无序利用阶段, 一些城市的桥下空间被利用作为垃圾处理站、环卫室、停车场、洗车房、废品加工站等临时场所, 但由于缺乏规划与管理, 无序开发、凌乱使用、违章搭建不仅使桥下空间利用效率低、社会形象仍然较差, 同时还带来了一系列新问题, 进而饱受社会诟病。第三阶段为高质量开发阶段, 在前两个阶段的基础上, 一些城市在实践开发和治理中积累了较为丰富的经验, 同时受到国外先进城市和经典案例改造治理的启发, 逐渐形成高品质、高效率开发运用桥下空间的初步思路和思维。通过功能开发与治理, 一些城市桥下空间的休闲娱乐功能、景观美化功能、艺术文化功能让市民和游客耳目一新, 成为提升城市形象的满满“正能量”。如重庆打造的多个“桥下花园”成为城市新景观和娱乐休闲新空间等。

在桥下空间功能开发与治理过程中, 城市管理者开始对桥下空间利用制定并出台相应的管理办法, 甚至尝试对桥下空间使用进行立法管理。目前, 国内北京、上海、广州、天津、西安等城市都相继出台了城市桥下空间使用管理办法, 制定桥下空间管理流程。在此基础上, 一些城市实行对桥下空间实行“一桥一议、一桥一档”的管理模式, 明确桥下空间使用管理的责任主体、桥下空间使用管理的责任主体。与此同时, 信息技术的发展也为城市桥下空间更加科学、规范、合理管理提供了更大支持。如广州市建立桥下空间管理信息系统, 采集和录入全市桥梁信息数据, 形成相对完善的桥梁分布图及信息统计报表。使用者通过查询软件, 可以方便、快捷、精准地定位到某一桥梁的管辖属地、桥梁类型、桥下空间面积和用途等基本信息。维护者通过移动APP可以实现数据上报动态更新, 使桥下空间的管理利用更加科学、规范、合理。在注重桥下空间改造同时, 许多城市还通过设置管理岗亭、加派人员值守、加强巡查等方式, 加强对改造后桥下空间的管理。

民众参与性是衡量现代城市文明程度和治理能力高低的重要标准。在桥下空间更新改造过程中, 一些城市积极构建政府、舆论、社会和群众多方联动、共同参与的新模式, 充分发挥了社会智慧和响应了公众需求, 体现出人民城市为人民的出发点和落脚点。在制定桥下空间功能开发与治理的政策制度过程中坚持公开征求市民意见, 而不是草率制定政策然后强制推行。社会公共机构和新闻媒体对桥下空间功能开发与治理进行跟踪报道, 组织针对政府和使命的专题采访、讨论活动, 不断吸引社会的关注, 大大提升了民众的参与度。广州通过举办“桥下空间, 你我共建”桥下空间综合利用有奖征集活动, 鼓励公众提出具体方案设计、对桥下空间的管理治理模式、规范利用方式等提出意见建议。在此基础上, 政府部门组织专家代表以及新闻媒体代表评选出优秀方案并进行公众投票, 最后将优秀方案的部分设想融入桥下空间综合利用规划项目当中, 引起了社会的广泛关注和积极肯定。上海通过举办“行走上海——城市空间微更新计划”活动, 邀请规划师、建筑师、设计师团队对特定的路桥下空间、轨道交通高架桥下空间和跨河桥梁下桥孔空间桥下空间更新改造进行设计, 并要求结合专家和公众意见进行吸收和深化。这些做法极大地吸引社会公众提出理念先进、主题鲜明、脑洞大开、专业的改造设想, 真正体现了“人民群众的创造力是无限的”。总之, 我国一些城市已经通过多种方式开创了社会共同关注、共同治理城市的新格局, 而这正是新时期城市文明提高的重要标志。

目前, 国内不少城市都已经出台了桥梁管理条例或办法。这些法规制度旨在确保城市桥梁通畅和安全, 重点关注城市桥梁的移交备案、养护维修、检测评估、使用和管理等活动, 对桥下空间功能开发与治理甚少提及。近年, 也有少数城市在对桥梁管理立法时开始关注桥下空间, 如太原市2015年发布的《太原市城市桥梁管理条例》中, 列明“在不影响安全的情况下, 桥下空间可以用于停放车辆、设置道班房或城市绿化”, 指出使用桥下空间的单位或者个人应当遵守的规定, 明确桥下空间禁止的行为。事实上, 在大部分城市中, 桥下空间仍只是被视为桥梁本身的附属品, 制定相关政策的出发点是要加强对桥梁本身的管理, 而并非聚焦桥下空间功能的开发与治理。因此, 这就非常容易导致高架桥下空间虽然作为城市空间的一部分, 但是却不能将其自身空间开发与城市空间发展进行深度融合, 导致高架桥和桥下空间切割城市空间, 造成空间闲置浪费和效率低下的格局。

长期以来, 城市中高架桥下空间的属性定义并不十分明确, 管理部门的职责认定不够清晰, 常常成为城市管理“真空”或者“边缘”地带。近年来, 为应对桥下空间堆放垃圾、违章经营、乱搭乱建等问题, 一些城市也开始意识到要对桥下空间进行管理治理。2014年, 天津出台《天津市城市桥梁桥下空间使用管理办法》, 明确了桥下空间管理的责任主体、使用管理要求和禁止行为。在此基础上, 天津市各区制定了相关细则, 细化了桥下空间的使用程序和日常管理等。同年, 天津市还制定了《天津市城市桥梁桥下空间综合治理工作实施方案》, 开展桥下空间占压清理、桥下设施建设改造、桥下空间管理移交等。但是, 总体而言, 国内主要城市对待桥下空间的治理主要是以问题为导向, 主要目标是防止因桥下空间引发各种社会问题。在实践中, 许多城市桥下空间权属不清晰, 市政部门、规划部门和交通部门对桥下空间管控思维不尽相同, 相互之间的协调机制不够完善, 导致城市桥下空间管理常常面临责任不明或者责任落实不到位的窘境。显然, 这是一种被动的治理效果并不十分理想, 而且也还未上升到对桥下空间的主动开发利用上。因此, 在大多数城市中, 桥下空间的潜在价值还未得到真正挖掘和释放。

和国外城市相比, 国内城市对高架桥下空间利用都做出了明确的规定, 如《天津市城市桥梁桥下空间使用管理办法》规定城市桥梁桥下空间只能用于配建道路、环卫、绿化、停车等市政公用设施, 《浦东新区道路桥梁桥下空间管理规定 (试行) 》规定桥下空间使用仅限于公共服务, 可临时用于设置绿化、设置道班房或者停放车辆。在此背景下, 城市桥下空间功能开发的灵活性受到了极大的限制。一项对南京城市部分桥下空间的调查显示, 其主要利用形式包括绿化类、流动商贩经营类、道路交通类、停车类、市政设施类、临时仓储类、活动广场类等, 总体上以简单绿化为主, 空间相对封闭缺乏舒适感和美感, 统一规划设计和经营管理缺失。功能开发单一还导致城市桥下空间景观形象单调乏味, 缺乏有效的空间组织, 加之许多高架桥本身形态、材料、色彩趋同, 由此大大降低了桥下空间的可识别性。因此, 在许多城市中, 可以看到高架桥和桥下空间无视城市的特质、肌理、景观、文化、文脉的延续性, 孤立地立于城市空间中, 与周边的空间和周边的经济社会活动不能很好融合, 呈现出千篇一律的面貌。虽然国内一些城市也有桥下空间更新改造的成功经验, 但仅仅作为个案出现, 几乎没有哪个城市在整个城市范围内, 系统成功地推动桥下空间更新改造这项工程。

近年, 世界许多城市纷纷启动了高架桥下空间改造、利用和美化项目, 回顾国外桥下空间改造的成功案例 (表1) , 可以为国内城市桥下空间功能开发与治理提供经验启示。

高架桥在满足城市交通功能的同时, 也易使城市街道的传统形态遭受一定程度的分割破坏, 导致其原有活力丧失。桥下空间的改造和再利用, 就是在协调城市空间割裂而产生的失衡问题。在实践中, 每一座桥梁有每一座桥梁的空间特征, 其周边的城市空间和功能也呈多样化。因此, 成功的桥下空间改造, 应以多样化的社会功能, 消解高架桥为城市空间带来的单一化、同质化的体验, 使城市空间更加丰富多彩, 更加充满生机活力。从目前看, 国外桥下空间更新改造的功能开发主要包括公共服务、商业服务、市政服务、健康服务、智能服务、文化艺术、科普教育等, 可谓功能十分丰富。如日本东京中目黑高架桥下空间更新改造后, 在桥下汇集了日本最美书店、咖啡厅、餐厅、服饰等多家商铺, 极大程度颠覆了人们对一般高架下空间的想像。在传统商业受到网络购物的冲击整体不景气的时代背景下, 中目黑高架下商业却能够持续集聚很多人气, 成为东京最亮眼的新商业代表, 并获得2017日本设计界最高荣誉Good Design奖, 成为世界城市桥下空间功能开发利用的典型案例。

桥下空间是城市的公共空间, 因此由政府财政出资进行更新改造是最普遍、最可接受的方式。但是, 在国外, 桥下空间功能开发与治理资金来源并不仅仅局限于政府, 还可以是社会组织、个人和企业。如纽约高线铁路高架桥更新改造项目总体设计和建设投资为1.53亿美元, 其中1.12亿美元由纽约市拨款, 2070万美元由联邦政府拨款, 70万美元由州政府拨款, 其余1940万美元由高线之友募集, 或由西切尔西区的房地产开发商提供。除此之外, 还创新性推行“高线开发权转移”政策, 即允许高架桥廊道内的土地所有者将一部分开发权出售, 转移到周边的新建区块内用以居住和商业功能开发, 并且每获得1m²建筑面积转移, 则付50美金用于高线公园的发展建设。芝加哥为改变夜晚桥下漆黑、骑行或者步行不安全等问题, 向社会募集到6万美元资金用于桥下空间照明工程改造。日本东京中目黑高架桥下空间更新改造主要由其拥有者即铁道运营商负责投资。作为企业, 铁道运营商会根据市场需求和周边居民需求对桥下空间进行规划设计, 完成后将各类商业空间对外出租, 承租方则将销售金额的一部分作为租金支付给铁道运营商, 从而形成桥下空间更新改造与运营管理的可持续循环机制。显然, 通过政府投资、民间筹资、企业投资等多方合作共同努力, 可为桥下空间功能开发与治理提供更好的资金保障, 也在一定程度上缓解城市财政负担, 激发城市政府推动桥下空间功能开发与治理的积极性。

政府无疑是桥下空间治理的责任主体, 但在实践中也可积极吸引社会各方力量共同参与。如纽约高线铁路高架桥更新改造最初是由两位当地居民带领周围两个社区的居民成立非营利组织“高线之友”积极开展游说筹资、争取政府支持、策划重建方案, 倡导保存并再利用高线铁路高架桥作为公共开放空间。高线公园建成之后, 其所有权属于纽约市政府, 应由纽约市公园管理局管理。但事实上, 纽约市公园管理局给高线之友颁发了一个执照, 由其负责运营和管理公园, 管理局只做监管, 形成一种“公私合作”的管理方式, 实现权利完全下放。为维持高线公园的正常运营, 高线之友与纽约市签订许可协议, 通过私人筹款、接受捐赠、场地租赁、政府拨款等方式支付公园人员和日常维护运营开销。而日本东京中目黑高架桥下空间的土地和建筑物所有权都归属铁道运营商, 铁道运营商成立专业运营管理部门对高架下的商业设施进行运营管理。显然, 国外城市桥下空间功能开发与治理主体既可以是公益组织, 也可以是商业企业, 这与国内以政府为责任主体的管理运营模式差别较大。事实上, 当社会公众与市场主体的力量能够以一种积极的方式参与城市桥下空间的再塑造和管理, 可以更加敏锐捕捉到公众或市场的需求, 进而可以更好地利用桥下空间, 也为其运营管理提供更多的可能性。

美国著名城市问题研究者乔尔·科特金在《全球城市史》一书中指出任何一个城市的产生、存在、发展、繁荣、可持续都需要同时具备认同、安全、活力三个条件。而城市空间则是判断三个条件能否落到实处的关键。桥下空间作为城市空间的有机组成部分, 是城市时代文明形态、城市形态转换的关节点, 是城市空间生产思路、效率和品质的重要体现者。因此, 在城市发展追求高质量的新时代, 有必要坚持人民城市为人民的出发点和落脚点, 加快推动城市桥下空间的更新改造和活化利用, 以增强城市的认同感、安全性和活力指数。具体而言, 根据2015年中央城市工作会议精神, 借鉴国外先进城市的经验, 从以下几方面提出未来我国城市桥下空间功能开发与治理的建议供业内人士参考。

经过探索, 我国一些城市在桥下空间功能开发与治理初步形成了一些理念和标准。一些学者也提出在进行桥下空间环境设计时, 应注重突出公共性和宜居性、强调个性化和人性化、注重连续性和整体性、追求艺术性和生态性、提高安全性与适度性等原则, 但是在实践中尚未得到很好的落实。面向未来, 要结合现代城市发展趋势, 应立足实践中形成的标准和认知, 进一步推出符合新时代高质量发展要求的城市桥下空间功能开发和治理的基本理念, 包括安全性、前瞻性、协调性、人民性、文化性和多样性等理念。其中, 安全性是指桥下空间的任何功能开发必须以桥梁本身的安全为前提条件。前瞻性是指桥下空间功能开发和治理要考虑未来新技术、新产业和城市治理新模式的演进趋势, 做出前瞻性响应和布局。协调性是指桥下空间功能开发和治理必须与所在社区、周边区域和所在城市发展形态和功能定位协调一致。人民性是指桥下空间功能开发和治理必须体现以人为本的原则, 为增强市民的获得感、幸福感、安全感做出贡献。文化性是指桥下空间通过功能开发和治理必须成为展示所在城市独特文化文明的重要窗口。多样性是指桥下空间功能开发和治理必须“因桥而异”、“因地制宜”, 不可“千桥一面”。

国外城市桥下空间通过开发建设后可以承担多种城市功能, 这些功能既有公益性属性也有非公益性属性。与此相比, 目前我国桥下空间功能开发偏向于保守, 许多城市都对桥下空间功能利用做出非常严格的规定, 探索开发新功能的空间很小。未来, 城市管理者必须要对桥下空间功能开发持有更加开放的态度, 积极复制推广和主动探索桥下空间功能开发的新功能, 如选取适宜的桥下空间探索开展适度的商业运营, 突破当前国内桥下空间开发不可进行商业运营的限制。紧跟新科技革命发展趋势, 可探索在利用桥下空间布置人工机器人提供智能服务、咨询服务等, 或者响应未来无人驾驶技术发展趋势等, 探索利用桥下空间提供相应配套服务等。此外, 还要充分考虑各个城市桥下空间特征、地理区位环境、公共基本需求等多种因素, 加快推动形成“一桥一风景”、“一桥一历史”、“一桥一城市”、“一桥一文化”、“一桥一特色”的新格局, 以更多体现桥下空间功能开发对提升城市形象品质和质量效率的作用。

一是推动城市桥下空间功能开发与治理立法, 鼓励各个城市自下而上加快推动《城市桥下空间功能开发与治理条例》的立法工作, 明确桥下空间功能开发与治理的基本原则、功能导向、实施主体、监管责任等, 形成多部门、多层次协调共管的新格局, 为桥下空间功能开发与治理提供法规依据, 确保权责清晰、责任明确, 推动相关工作有序衔接和推进。二是借鉴河长制、湖长制管理经验, 探索建立桥长制, 整合桥下空间功能开发和治理涉及到市政、规划、交通、工商等相关部门职能, 下放相关审批和管理权限, 构建责任明确、协调有序、监管严格、保护有力的桥下空间功能开发与治理机制。建立完善桥下空间管理保护信息发布平台, 通过主要媒体向社会公告桥长名单, 在桥下显著位置竖立桥长公示牌, 标明桥长职责、桥梁概况、管护目标、监督电话等内容, 接受社会监督。三是鼓励各个城市由政府财政资金、国有资本和社会资本发起共同设立城市桥下空间功能开发与治理基金, 更好体现桥下空间功能开发与治理资金来源的多样化。鼓励采用PPP模式推动桥下空间改造, 建立可持续的资金投入保障机制, 减轻财政资金压力。四是在加强桥下空间管理运营法治化的同时, 推广上海、广州等城市形成的全民共同关注、共同参与桥下空间更新改造的经验, 率先探索出政府与社会组织、社区、企业、媒体乃至全社会共同管理运营桥下空间的新模式, 使桥下空间功能开发与治理成为城市治理能力现代化的重要展示窗口。

综上所述, 为了推进我国城市桥下空间开发与治理, 应尽早把安全性、前瞻性、协调性、人民性、文化性和多样性等确立为城市桥下空间功能开发和治理的新理念, 借鉴、复制和推广国外城市桥下空间功能开发与治理先进经验, 主动探索城市桥下空间功能开发的新功能, 构建城市桥下空间现代化治理模式, 整体提升我国城市桥下空间功能开发与治理能力。