PPP模式已广泛应用在发电厂、公路、地铁、污水处理、隧道等方面, 积累了不少成功的经验, 但在综合管廊方面的应用还处于摸索阶段。为了加强对综合管廊PPP项目实施的监督管理, 国务院、财政部以及地方政府多次发布政策性文件, 提出建立政府、公众共同参与的全过程综合性评价体系进行绩效管理的建议。

关于PPP项目绩效评价方面, 国内外学者在不同方面进行了研究, 但绩效评价体系构建缺少统一的标准。从研究方法来看, 许多学者从文献参考法、平衡记分卡法、关键绩效指标法等方面慢慢转移到利益相关者的角度上, 但是对考虑利益相关者需求方面的研究还存在一定的局限性;从研究的维度来看, 许多学者从项目投入、过程、结果、影响等投入产出的角度, 也有学者从项目环境、财务能力、内部管理控制等偏企业管理的角度出发, 还有少数学者从经济、环境、安全和社会维度进行评价, 但同时考虑每个阶段、各利益相关者的利益需求以及工作执行情况的文献研究较少。综合管廊PPP项目涉及较多利益相关方, 若缺乏统一有效的管理体系, 易出现为了各自利益而忽视系统整体利益的现象。因此, 本文引入霍尔三维结构方法, 结合综合管廊的特点, 从利益相关者和全生命周期两个视角全面系统地构建综合管廊PPP项目绩效评价指标体系, 为综合管廊PPP项目绩效评价提供参考。

霍尔三维结构是由美国学者A.D.Hall (1969) 提出用于解决复杂系统的规划、组织、管理等问题的系统工程方法, 将系统工程活动分为时间维、逻辑维与知识维三维结构, 对其中任一维度又可分层次, 进而形成立体结构体系, 体现了系统工程方法的系统化、最优化、综合化、程序化、标准化的特点。

综合管廊PPP项目持续时间长, 涉及到不同的利益相关者, 其绩效目标具有多重性, 因此要使项目整体效益最优, 平衡各利益相关者的需求是绩效指标体系构建急需解决的问题。本文基于霍尔三维结构, 根据综合管廊PPP项目评价指标设计的特点, 分析指标体系中涉及到的各个阶段、利益相关者以及运用的方法知识, 设计出更具有导向性的绩效指标评价体系, 如图1所示。

综合管廊PPP项目从立项到移交阶段持续时间较长, 不同阶段工作不同、目标也不同, 对项目要求和考核的重点也不同, 所以本文将综合管廊PPP项目全生命周期分为决策阶段、建设阶段和运营移交阶段, 有利于在设计绩效评价指标时有目的地关注每个阶段评价对象行为活动的特点, 使得指标的选取更具典型意义。

逻辑维是指在时间维度中每阶段要进行的工作内容应遵循的思维程序, 而综合管廊PPP项目每阶段考核的内容应该遵循各利益相关者的需求和职责, 因此逻辑维从利益相关者角度出发。依据文献的研究, 利益相关者可大致分为3类:核心利益相关者、战略型利益相关者、外围型利益相关者。立足于综合管廊PPP项目执行的整个过程, 本文选取从项目决策阶段到移交阶段都参与到项目中的核心利益相关者进行剖析, 即政府方、社会资本方、管线使用单位、公众。

在对综合管廊PPP项目不同阶段、核心利益相关者进行分析识别绩效指标的过程中, 需要涉及到经济学、管理学、法律、数学、政治学等许多领域的知识, 要根据每阶段遇到不同的问题运用不同的知识来解决。

(1) 文献调研法。绩效指标的选取除了以现有的研究成果为参考之外, 还包括在综合管廊PPP项目执行过程中的可行性研究报告、PPP项目合同、实施方案、资金使用计划、进度计划、运营维护合同等文件, 以及国家发布的政策, 如《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》 (国办发 (2015) 42号) 、《城市管网专项资金绩效评价暂行办法》 (财建[2016]52号) 等, 以各文件所列的规定和目标为指标设立的基准。

(2) 利益相关者理论。上述确定了综合管廊PPP项目的核心利益相关者, 本节将依据利益相关者理论中常用的绩效三棱镜框架对绩效要求进行分解, 以获得各个阶段利益相关者的绩效考核目标。绩效三棱镜框架分为五个部分, 即利益相关者贡献、利益相关者满足度、利益相关者能力、项目流程和项目目标, 因此通过分析综合管廊PPP项目各个阶段利益相关者的贡献和诉求, 形成重点考核指标和绩效考核目标。

(3) 关键绩效指标法。综合管廊PPP项目涉及利益相关者较多, 而且特许期长, 需要评价的内容庞大, 指标数量多, 容易造成评价工作量大。因此, 从相关文献政策和利益相关者的绩效目标方向切入, 在综合管廊PPP项目的决策、建设、运营移交三个阶段中找出关键绩效指标, 避免了指标设计繁多而造成混乱。

综合管廊PPP项目绩效评价指标的选取需要遵循一定的原则, 才能使指标体系的建立具有科学性, 如下:

(1) 4E原则, 即经济性 (E conomy) 、效率性 (Efficiency) 和有效性 (Effectiveness) 、公平性 (Equity) , 是公共项目绩效评价遵循的基本原则, 而综合管廊PPP项目作为具有经济性和公益性双重属性的准经营性项目, 同样适用4E原则考虑评价指标的设定。

(2) Smart原则, 即指标设置要具体 (Specific) 、可度量 (Measurable) 、可实现 (Attainable) 、相关性 (Relevant) 、有时限 (Time-bound) , 按照该原则对指标进行提取, 保证其科学性。

(3) 平衡性原则。评价指标要平衡利益相关者的需求、阶段性重点关注问题, 充分反映出各利益相关者和各阶段的特点, 使整个指标体系合乎情理, 逻辑关系明确清晰, 能够充分反映项目的绩效水平。

基于上文的综合管廊PPP项目霍尔三维结构分析, 本文从利益相关者和全生命周期两个角度进行绩效评价指标的识别, 更准确、清晰地反映每个阶段、各利益相关者的利益需求与工作执行情况。

在综合管廊PPP项目决策阶段, 政府为促进综合管廊的发展, 引进社会资本方参与投资, 此阶段对项目立项决策的正确性、效率性, 以及选用社会资本方的公开透明性应要严格把控;社会资本方为获得稳定的收益, 积极响应政府的招标, 其综合实力以及特许协议的签订是重点关注内容;而对于管线使用单位, 综合管廊作为新兴事物, 限制其入廊积极性的重要因素在于入廊费和运营维护费收取的合理性, 因此解决收费问题是促进管廊发展的关键。社会公众的贡献在于为综合管廊PPP项目建设决策提供支持, 公众作为综合管廊项目产品或服务的最终消费者, 其接受程度影响着综合管廊的发展。据此可以提取出4个利益相关者对应的14个评价指标以及相关评价内容, 如表1所示。

在综合管廊建设阶段, 政府部门由发起者转变成监督者, 为获得满意的综合管廊建造质量, 应落实自身的监督职责, 与社会资本方及时沟通问题;社会资本方要切实执行合同义务, 合同执行情况主要包括进度控制、质量管理、安全管理、资金管理等方面内容;管线使用单位在此会更加关注综合管廊的质量以及管线安装的便利性, 配合项目公司的协调管理, 保证安装活动的顺利进行;公众会更加注意综合管廊在建设过程中造成的环境污染、出行不便等问题。据此可提取出包括4个利益相关者对应的14个评价指标以及相关评价内容, 如表2所示。

在综合管廊PPP项目运营移交阶段, 政府部门最大的诉求是获得满意的综合管廊运营维护服务, 其主要职责在于监管项目公司是否按照合同约定履行责任和义务, 并按绩效支付补贴, 此阶段容易出现政府监管责任缺失, 拖欠补贴费用等问题, 因此对这些方面要重点审核。社会资本方最大的需求是获得合理收益, 其主要职责在于对管廊的运营维护, 包括管廊自身和附属设施的养护维修、安全管理、成本管理等方面, 此阶段时间跨度长, 价格调整的灵活性影响着经营的收入, 而经营经验的缺乏可能会有成本超支的风险。管线使用单位最大的需求是获得满意的管廊服务, 职责是按时支付入廊费和运营维护费, 并及时维修管线, 为公众提供服务。对公众来说, 其作为监督者, 监督综合管廊运营过程中对社会、环境的影响, 及时反馈意见, 保持项目的可持续发展。据此综合管廊PPP项目运营移交阶段评价指标体系4个利益相关者识别22项指标以及具体的评价内容, 如表3所示。

基于政府方、社会资本方、管线使用单位、公众4个核心利益相关者在综合管廊PPP项目各个阶段的贡献和诉求分析识别得到的评价指标, 从而构建了基于利益相关者和全生命周期的二维评价指标, 如表4所示。

综合管廊PPP项目的大力发展, 备受各领域的广泛关注。为使综合管廊稳定运行, 科学合理地构建综合管廊PPP项目全生命周期绩效评价体系是必要的。本文基于霍尔三维结构, 结合综合管廊项目的特点, 从利益相关者角度和全生命周期角度全面系统地识别了综合管廊PPP项目绩效评价指标, 其中决策阶段、建设阶段分别识别出14个评价指标, 运营移交阶段识别出22个评价指标, 构建的指标体系关注到各个阶段多方利益相关者的满意度, 切实为综合管廊PPP项目的绩效评价提供参考。