同城化和智慧城市建设已成为我国城市发展的重要方向。为突破面临的多重发展瓶颈, 或向外借力, 以同城化实现与临近城市的“优势互补、资源共享、互利共赢”, 借助集聚效应和互补效应, 解决城市发展潜力逐渐枯竭问题;或向内用力, 以智慧城市建设提升城市发展质量, 解决存在的各种城市病。同城化和智慧城市建设在实现目标上有共同点, 从本质上看都是为了更好的城市、更好的发展。

目前, 广佛、厦漳泉、长株潭等同城化地区分布广泛, 对于处于同城化背景下的不同城市成员而言, 其智慧城市建设和同城化过程相互交织, 智慧城市建设受到同城化的约束。然而已有关于智慧城市建设的研究多脱离于同城化背景, 对于同城化背景下城市成员该采取何种智慧城市发展策略以实现二者的协同并进等并不清晰。为此, 本文以四川德阳市为例, 在考察同城化背景下城市成员智慧城市建设的机会与威胁, 分析其优势与劣势的基础上, 提出同城化条件下智慧城市建设的最优发展策略, 为城市成员的智慧城市建设与同城化协同发展提供一定的参考。

同城化背景下城市成员智慧城市建设发展策略选择主要受到同城化带来的机会与威胁、内部的优势与劣势的影响。以下首先从理论角度进行分析:

在机会方面, 首先国家及省市级同城化政策对城市成员的智慧城市建设产生较强的政策推动效应, 使其智慧城市建设的推进具有更高的合法性;其次同城化和智慧城市在建设内容上存在关联和重合之处, 城市成员有条件将智慧城市建设内容有机融入同城化项目, 这不仅有助于节约社会资本避免重复建设, 而且有助于形成更加系统化的基础设施, 使其智慧城市建设效果更佳;第三, 同城化城市间往往会成立较高级别的协同机构, 并制定相应的协同机制, 更有助于城市成员直接学习和借鉴其他城市成员智慧城市建设的经验教训。简言之, 同城化带来的机会主要体现在政策效应、集成效应和学习效应的发挥。

在威胁方面, 首先, 城市成员的其他城市发展战略, 如与其他城市的城际合作甚至同城化、同层次甚至更高层次的区域发展战略等均可能会影响到同城化进程, 城市成员的同城化与其他城市发展战略的竞争、冲突及矛盾势必对其智慧城市建设产生消极影响;其次, 同城化发展要求在一定程度上约束城市成员的智慧城市建设, 限制了城市成员的自主性、增加了智慧城市建设的复杂性和难度。

同城化背景下城市成员智慧城市建设的优势与劣势并非绝对, 主要取决于:首先, 同城化中城市成员的地位。处于强势地位的城市成员, 在一定程度上主导同城化进程, 则在同城化背景下推动智慧城市建设协同发展方面具有优势, 反之处于弱势地位的城市成员, 其智慧城市建设的自主性较低, 需要依赖强势城市成员, 同城化带来劣势;其次, 同城化与智慧城市建设的同步性。同城化进程与智慧城市建设同步开展, 则易实现二者的相互协调, 对所有城市成员而言都是优势, 反之则相互掣肘, 形成劣势;第三, 同城化城市成员智慧城市建设程度差异。差异越大, 城市成员的智慧城市建设程度越高, 越易于形成优势, 反之, 则越易处于劣势。当然无论何种情形, 城市成员对同城化的积极态度均有利于智慧城市建设与同城化协同发展的实现。

上述机会与威胁、优势与劣势分析主要是在同城化约束下展开的。此外, 国家政策及资金支持、外部成功城市发展案例等外部因素, 以及城市成员社会经济发展水平、智慧城市建设规划甚至领导支持等内部因素均可能对同城化背景下的智慧城市建设发展产生影响。在上述概括性框架下, 以德阳市为例, 具体考察强弱联合型的成德同城化背景下处于弱势的边缘城市成员内部的优势与劣势、面临的机会与威胁。

成德同城化背景下, 德阳智慧城市建设发展的策略选择受到内外部现实环境, 特别是成德同城化和德阳智慧城市建设现状约束, 为此应用SWOT方法展开分析。SWOT分析所采用的原始资料主要来自于三个方面:成都和德阳政府部门发布的相关政策文件和历年政府报告等、成德同城化和两地智慧城市建设的新闻报道和学术论文、对德阳市相关政府部门的调研和访谈。

一是成德同城化和德阳智慧城市建设的政策体系较为完备, 为二者的协同发展提供了政策支持。德阳和成都不仅签订了同城化的合作协议、空间规划和备忘录, 成德同城化甚至被写入《成都平原经济区“十三五”发展规划》, 同时2013年以来德阳相继编制了智慧城市建设规划及行动计划等各类文件。成德同城化和德阳智慧城市建设主要相关政策文件如表1所示。二是成德同城化进程和德阳智慧城市建设均于2013年启动, 目前二者处于较初级的阶段, 路径依赖影响较少, 可塑性较强, 为二者后续的协同发展留有余地。三是基于德阳智慧城市规划文本分析发现, 其顶层设计较为合理, 基于现有基础网络, 从城市APP应用系统到集成云, 再提升至数据共享及云监管层次, 最后形成城市智慧中心的建设逻辑也比较科学, 为智慧城市的建设发展提供较好的内部条件。四是德阳社会经济基础较好, 政府在智慧城市建设各方面支持力度较大。

一是成都和德阳对成德同城化的态度存在差异。成都市对于成德同城化的热度明显较低, 比如在调研中得知, 在《成德同城化空间发展战略规划》完成后, 德阳市有着强烈的同城化需求, 在政府宣传中甚至将自身定位为成都北部新城, 认为在内容上还有待调整;但成都市规划局认为该规划已结题, 不同意再完善。二是德阳和成都的智慧城市建设程度差距较大, 根据《2016～2017中国新型智慧城市建设与发展综合影响力评估报告》, 成都智慧城市建设位列副省级城市第6位, 《中国“互联网+”数字经济指数 (2017) 》中成都位列第13位;而德阳的智慧城市建设还处于起步阶段, 在各类智慧城市排行中榜上无名。

第一, 无论是同城化还是智慧城市建设, 都获得从国家到省市各层面的政策支持, 比如近年来《国家智慧城市试点暂行管理办法》、《国家新型城镇化规划 (2014-2020) 》、《新型智慧城市评价指标 (2016) 》等政策的颁布, 对智慧城市建设方向等关键问题提供了指引。第二, 国家鼓励采用PPP模式应用于智慧城市建设项目, 例如在财政部政府与社会资本合作中心的PPP项目库中智慧城市建设PPP项目达45个;并将智慧城市建设PPP纳入2018年立法计划, 为各城市开展智慧城市建设提供资金保障。第三, 同城化进程与智慧城市建设的协同发展, 在国内外已有诸多成功实践, 可资借鉴和参考。

一是近年来成渝经济圈和成都平原经济圈等区域战略的提出和建设发展, 将影响到成德同城化在成都发展战略中的地位, 进而影响到成德同城化进程。二是毗邻成都的乐山、绵阳等城市同样也提出成乐同城化、成绵同城化等, 与成德同城化形成竞争, 不利于成德同城化的纵深推进。三是成都在发展方向上逐步转向南进, 天府新区成为成都未来发展的重点, 与成都北部毗邻的德阳的同城化必然受到影响。

同城化城市间关系存在两种基本类型:一是强强联合型, 即实力相当的两个或多个较强城市间的同城化, 如厦门-泉州。二是强弱联合型, 或是一个实力强劲的中心城市和若干实力较弱的边缘城市之间的同城化, 如国内的广州-佛山、成都-德阳等, 国外的柏林-勃兰登堡等;或是由两个或者多个实力较强的中心城市和若干实力较弱的边缘城市组成的同城化, 如上海-苏州-嘉兴等。处于不同关系类型下的城市成员, 其在同城化背景下的智慧城市建设发展策略选择也有所不同。基于国内外同时开展同城化和智慧城市建设的城市发展实践, 提炼出一体化策略、协同策略、跟随策略和混合策略。

所谓一体化策略, 指的是同城化城市成员在智慧城市建设上采取完全一致的统一行动, 通过编制区域级智慧城市建设规划, 成立统一的组织机构以共同的智慧城市建设项目平台为支撑, 开展智慧城市建设工作。一体化策略原则上可以适用于不同关系类型下的所有城市, 其特点是城市成员的智慧城市建设内容完全融入同城化进程之中, 二者有机融合, 其结果是同城化城市成员从相互独立融合为高度智能化的整体。但其劣势也是显而易见的, 一是应用条件严苛, 对于城市成员在历史文化、基础设施、产业布局等方面的一致性程度要求极高, 实践中同城化城市成员在行政级别、社会管理等诸多方面的差异和各种壁垒的存在, 导致实施难度很大;二是一体化策略将抹杀不同城市的特色, 导致千城一面的局面。从当前的实践来看, 一体化策略在欧盟国家应用较多。

所谓协同策略, 指的是在同城化规划约束下, 城市成员相互协同各自的智慧城市建设内容和行动。具体来说, 协同策略包括三个方面的意涵: (1) 具备条件时, 同城化城市成员将智慧城市建设内容纳入同城化范畴, 采取统一行动或相互配合的行动; (2) 存在差距或者不具备条件的情况下, 城市成员可以在同城化规划中约定待条件成熟时再采取协同行动, 也可以独立采取行动, 但保留空间以便后续的发展; (3) 对于城市成员的文化特色等方面的独特性, 则可以作为该城市成员的智慧城市建设特色制定相应建设计划。协同策略可适用于几乎所有同城化关系类型下的不同城市, 对其应用条件也较宽松。其优势在于具有一定的柔性, 允许城市成员对不同智慧城市建设内容区别对待, 除了纳入同城化规划的以外, 城市成员具有较高的自主权, 同时有助于挖掘和构造自身智慧城市建设特色;但在实践中协同往往意味着妥协, 协同内容及协同程度把握不好的话, 有可能削弱同城化及智慧城市建设效果。广州-佛山同城化过程中即是采取协同策略来调整各自智慧城市建设内容, 其结果是广州和佛山的同城化程度取得较大进展, 二者的智慧城市建设也均处于较高水平。

所谓跟随策略, 指的是同城化进程中边缘城市采取与中心城市一致或类似的智慧城市建设行动。在强弱联合型的同城化关系类型中, 处于劣势的边缘城市无论是在基础设施、产业还是社会治理方面, 都难以比肩中心城市, 在同城化进程中往往处于被动局面, 则其智慧城市建设若要与同城化进程协同发展, 则势必要采取跟随中心城市的建设策略。跟随策略一般仅适用于边缘城市, 中心城市跟随边缘城市的情况极少。此策略的优势在于同城化协同机制的存在, 使得边缘城市可以及时系统把握中心城市的智慧城市建设规划、方案和具体做法, 但是这种亦步亦趋的跟随策略可能使得边缘城市的智慧城市建设缺乏系统性和规划性, 容易偏离目标;二是跟随策略容易走向单纯的模仿, 而忽略了中心城市智慧城市建设的内在本质;三是在实践中由于边缘城市和中心城市的巨大差距, 中心城市在智慧城市建设投入过大的情况下, 跟随策略可能会给边缘城市政府财政带来严重负担。

混合策略本质上是协同策略和跟随策略的有机整合。一方面同城化城市成员对于同城化规划中涉及的智慧城市建设方面相互协调, 保持一定程度的相似性;另一方面对其他城市成员在智慧城市建设内容选择、推进方案等方面的有益做法和经验等, 则采取跟随策略。混合策略可以适用于所有同城化城市成员。在四种策略中, 混合策略具有最大的柔性, 在相互协同和相互学习的基础上, 能够有机融合智慧城市建设进程和同城化进程, 并不排斥城市成员智慧城市建设特色的挖掘与形成。混合策略的关键在于如何根据实际情况确定协同和跟随的具体内容以及实施方案, 特别是在协同与跟随的相互配合与互动, 从而能够避免二者各自的不足。当然, 混合策略一旦应用不当, 则可能沦为二者的简单叠加, 从而受到协同策略和跟随策略的先天不足的消极影响。

基于上述分析, 同城化背景下智慧城市建设发展策略的比较如表2所示。

理论上说, 作为边缘城市的德阳市有四种智慧城市策略可供选择。但SWOT分析表明, 尽管优势和机会给予成德同城化和德阳智慧城市建设协同并进以一定程度的可能性, 不过其策略选择更多受制于其劣势和面临的威胁。

(1) 德阳、乐山和绵阳等毗邻城市均寻求与成都实现同城化, 借成都的社会经济优势, 实现自身的跨越式发展, 竞争态势下成德同城化并不是成都的唯一选择, 也未必是最优选择, 再加上成都自身城市发展战略逐渐向天府新区转移, 使得成都缺乏足够激励寻求与德阳的一体化。成都和德阳对同城化的迥然不同的态度表明, 从“双城记”到“同城记”不具备现实可能性, 德阳在同城化背景下的智慧城市建设采取一体化策略无法得到成都的有效回应, 一体化策略的实施缺乏现实土壤。

(2) 根据成德同城化规划及相关文本, 德阳和成都在同城化进程中涉及到的交通及通信等智慧设施建设内容、建设及管理体系、政策及机制等诸多方面, 可以采取协同策略, 在提升同城化水平的同时, 强化德阳城市智慧水平;但对于城市管理、公共服务、社会保障、生态建设等方面, 德阳和成都在当前情况下存在巨大差距, 短时间内不具备持平的条件, 作为后发的德阳极有必要借同城化东风, 采取跟随策略, 积极吸取成都智慧城市建设的有益经验和教训。但是无论是协同策略, 还是跟随策略, 均可能导致顾此失彼的局面。

(3) 德阳与成都在成德同城化背景下的智慧城市建设既具有相似的一面, 又在诸多领域存在巨大差距, 应用混合策略能够在寻求一致性与缩小二者在智慧城市建设差距间达到平衡, 因此相对来说, 混合策略优于一体化策略、协同策略和跟随策略。

综上所述, 混合策略是当下德阳实现成德同城化与德阳智慧城市建设协同发展的最优策略选择。

为确保混合策略顺利推进成德同城化背景下德阳智慧城市建设发展, 提出如下建议:

(1) 宏观上, 未来在编制及修订成德同城化规划时, 德阳应采取努力务必将智慧城市建设纳入其中, 将德阳和成都的智慧城市建设置于成德同城化约束之下, 此是前提。一方面与成都尽快成立较高级别的常设协同机构并着手建立协同机制, 另一方面据此调整德阳智慧城市规划、方案和行动计划。

(2) 微观上, 德阳应形成对混合策略的正确认知, 合理设置协同策略和跟随策略的比重及处理好相互之间的关系, 并以清单形式确定协同及跟随的领域和内容, 遵循科学规律, 制定合理的推进方案, 按照点线面逐步推进的原则, 同步推进成德同城化和智慧城市建设进程。

(3) 向内, 德阳一方面要加强智慧城市建设组织机构, 如设置同城化与智慧城市协同并进工作小组, 专门负责方案制定与实施。对内向德阳智慧城市建设领导小组负责, 与其他政府职能部门协调沟通, 对外负责与成都相关职能机构的沟通。同时加强同城化与智慧城市建设的制度建设, 将同城化进程与智慧城市建设的协同并进作为重要考核指标。

(4) 向外, 德阳应广泛借鉴国内外已有的同城化与智慧城市建设协同并进的实践案例, 关注不同城市成员在确保协同并进这一目标所采取的策略及做法, 特别地要深度挖掘广佛同城化背景下佛山的智慧城市建设案例, 同样属于强弱联合型同城化中的边缘城市, 佛山在推进广佛同城化的同时大力发展智慧城市并取得较大成就的成功经验。

城市发展的多维性决定了城市发展战略的多元化, 不同城市发展战略既可能相互独立, 也可能相互影响。当是后者时, 则有必要消解不利影响, 促进不同战略的协同并进, 实现1+1>2的效果。同城化背景下有必要采取恰当的智慧城市建设发展策略以实现二者的协同并进。同城化城市成员关系类型、智慧城市发展程度之差异等诸多因素决定着建设发展策略选择之不同。基于国内外实践案例, 本文提炼出同城化进程中城市成员智慧城市建设发展的一体化策略、协同策略、跟随策略和混合策略, 具有一定的普遍性, 可资参考。以强弱联合型的成德同城化中处于劣势的德阳为例, 得出混合策略是确保成德同城化背景下德阳智慧城市建设发展的最优策略选择的结论, 但对于混合策略中, 该采取何种方法以确定协同与跟随之比重及具体内容等问题, 还有待于进一步的深入研究。