近年来日本正在逐步走出房地产泡沫阴影, 人均住房面积稳步提升, 居住舒适度有所改善, 形成了符合日本人多地少国情的住房保障和市场制度体系。目前, 日本政府通过多项政策鼓励有能力的家庭购买住房, 约六成居民居住在自有住房中;借助持有和交易环节税费限制投机炒房, 维护了房地产市场的稳定;日本在住房租赁市场、住房保障、住房有机更新等领域也取得进展, 具有值得研究参考之处。本文基于部门座谈和文献梳理, 分析日本住房发展现状和政策体系, 总结出可供我国住房政策研究参考的有益探索。

目前日本存量住房以自有住房为主, 以私有租赁房为辅, 以公营住房、公团住房等为补充, 基本满足了当地居民的住房需求。自1965年以来日本每年新开工住房套数在60～250万套之间, 新开工住房中自有住房的规模占比在50～80%之间波动。上世纪七十年代和九十年代是开工的高峰期, 近十年基本维持在80-100万套之间。整体上, 新开工规模与住房缺口、经济发展情况有关, 上世纪中叶日本住房存在严重短缺, 住房建设加快;2009年金融危机后, 受经济发展不利影响, 住房新开工规模略有下降。

目前日本存量住房的套数结构呈现“6∶3∶1”的比例, 即其中约六成为自有住房, 约三成为私有租赁住房, 公团、公营等保障性住房和其他住房约占一成。2013年住房·土地统计调查数据显示, 日本共有6063万套住房, 5246万户家庭, 套户比为1.16。其中, 约800万套住房处于空置状态且多为租赁住房, 租赁住房的空置率高达18.8%, 相比而言自有住房的空置率仅为0.9%。

在有人居住的住房中, 3217万套为自有住房, 占61.7%, 其中自有一户建占51.1%、平均面积为133.0m², 自有公寓占10.5%、平均面积为71.7m²;1458万套为私有租赁住房, 占28.0%, 平均面积为44.4m²;196万套住房为公营住房, 占3.8%, 平均面积为51.9m²;86万套住房为都市再生机构 (原日本住宅公团) 提供的公团住房, 占1.7%, 平均面积为50.2m²;112万套住房为职工宿舍, 占2.1%, 平均面积为52.5m²;此外还有150余万套住房性质不详。

日本政府通过各种金融、财税政策支持居民购买自住住房, Flat35是其中应用最为广泛的政策性金融支持。Flat35政策的核心是向中低收入家庭等特定群体提供固定利率的住房贷款。其前身是日本住宅公库的住房贷款业务, 在1995年前后其放贷占比曾达到全部房贷的三分之一。2007年以后住宅公库更名为住宅金融支援机构, Flat35正式被提出, 其放贷占比有所下降, 但也约占日本全部房贷的1/6～1/10, 为保障中低收入家庭的合理购房需求发挥了重要作用。

目前Flat35由日本住宅金融支援机构负责执行, 该机构可能对我国研究设立国家住房政策性金融机构有参考价值。住宅金融支援机构以提供固定利率住房贷款的方式, 帮助中低收入家庭获得住房贷款、提高住房居住舒适度, 属于政府机构。该机构只通过贷款证券化参与住房贷款的二级市场, 资金全部来自于证券化获得的投资资金, 不享受政府补贴。Flat35的最长贷款年限可达35年, 核心特点是固定利息。它在借款初期就规定了偿还额度, 具有稳定的计划还款制度, 使得贷款风险变小。截至2018年10月, 偿还期限21年以上的Flat35利率仅为1.410%。Flat35对购房总价格、月供占收入比重、最后还款年龄等有要求。

目前日本通过设定高昂的交易税费、由住房面积和评估价决定的持有税费以及完善透明的不动产登记系统, 有效遏制了居民投机炒房, 对房地产稳定发展具有支撑作用。在交易环节, 日本购房者需要交纳约合总价款6～8%的税费, 其中包括房产取得税、登录免许税、印花税等一次性税金, 以及房产登记费等一次性费用。

在持有环节, 业主每年需交纳物业管理费、修缮费、都市规划税和固定资产税等。物业管理费用于建筑每月日常维护。修缮费用于每隔一定周期的大规模整修, 一般使用周期为10年。都市规划税的标准税率为0.3%, 对特定住房进行税费减免, 如土地面积不足200平米且其上只有一套住房的, 土地部分税基为其评估价值的1/3。

固定资产税的标准税率是1.4%, 上限为2.1%, 具体由市町村一级确定, 分别对土地和建筑物征收, 一般每三年对不动产进行基础评估, 在其后两年, 如无重大变化, 一般不重新估价。对符合特定要求的不动产进行固定资产税减免, 估价低于30万日元的土地和估价低于20万日元的建筑, 免征;土地面积不足200平米且其上只有一套住房的, 土地部分税基为其评估价值的1/6;新房购买6年内, 建筑部分税基减半。

日本租赁住房政策在不同时期根据需求关注的侧重点有所差异。上世纪五十年代至七十年代, 日本住房租赁政策关注解决住房供应量短缺, 推出公营住房;上世纪七十年代至本世纪初, 住房租赁供应规模问题逐渐缓解, 相关政策开始关注租赁住房居住品质的提升;本世纪初至2010年前后, 开始关注租赁住房的城市居住载体功能, 重点保障老年人等特殊群体的租房问题;2010年以后开始关注为租房者提供更丰富的都市生活。到2013年, 日本约四成住房为租赁住房, 处于较高水平。

目前日本全国范围内租金收入比仅为13～14%, 在东京都等大城市地区, 该数值可达到20～30%。在租金回报方面, 考虑到日本存款利率极低、租赁住房可享受贷款优惠、大城市租赁需求旺盛等因素, 城区中低总价住房的租金回报率一般较高, 也造成租赁住房投资中民间资本占比很高。其中不乏少量高净值人群通过新建租赁住房贷款规避遗产税。

目前日本政府为业主和租房者双方提供政策优惠, 鼓励居民在租房市场中满足居住需求。在业主方面, 不管是新建还是翻修, 均能享受政策优惠。对于新建租赁住房, 业主可以在建成五年内享受固定资产税减半、标准税减1/6、房地产取得税税基减1200万日元等优惠;对于租赁住房翻修, 业主可享受维修辅助金等补贴, 约为翻修花费的1/3。对于租房者, 可根据家庭收入情况享受租金优惠补贴, 补贴上限是2万日元/月, 以此补齐保障性住房供应不足的短板, 鼓励居民租房。

在租赁备案方面, 自2011年以来日本政府鼓励业主将出租信息在都道府县等一级政府备案。已备案的住房, 除特殊情况外, 不得拒绝租客的租赁请求。同时, 租赁住房备案是领取维修辅助金等补贴的前提。日本房地产中介企业相对成熟, 信用较高, 业主普遍愿意将出租房屋事宜交予中介企业, 并支付相关中介费用, 这为政府统一管理提供了便利。截至2018年, 已有725万户租赁住房进行备案, 占私有租赁住房总数的五成左右。

日本实物保障住房主要包括公营住房和公团住房, 分别由地方政府和中央政府主导。

1951年日本《公营住房法》出台后, 公营住房开始建设。公营住房由地方政府直接参与建设, 负责“保基本”, 分别由47个一级行政区和其他二级行政区统筹建设, 中央负责指导, 地方整备局具体执行。上世纪五十年代开始建, 迅速进入新建高峰期, 以补齐住房供应缺口。随着住房供应总规模的增加, 近年来公营住房的新建规模逐渐降低。一二级行政区所建的公营住房分别面向本辖区居民供应, 租金较低, 约为市场价的三分之一。申请手续简单, 只看收入是否符合条件。目前存在供不应求的问题, 只能通过抽签决定;一般位置和房型都不佳, 集中配置片区会积极补齐公共汽车等设施。

1955年日本《住宅公团法》出台后, 公团住房开始建设。公团住房由中央政府统筹建设, 由都市再生机构 (UR) 运营, 主要面向中低收入家庭。日本目前约有75万套公团住房, 占全部1800万套租赁住房的5%左右。公团住房住户与周边业主享有同等公共服务权利, 要求一个家族入住公团住房不能超过三代, 且家庭年收入不得高于350万日元。公团住房的租金约为市场价的50-60%, 低于市场价的部分由政府补贴。企业负责开发和运行, 申请者向运营企业提交申请。公团住房除了主要考虑收入因素, 还考虑照顾弱者, 比如新婚家庭、单亲家庭、残疾人等。

公团住房每十年进行一次外观翻新, 但目前仍有破旧问题, 加上部分房子位置不佳, 造成空置。都市再生机构 (UR) 已制定整改计划, 计划2018年消除库存5万套左右, 到2048年消除三成库存。缩减库存的计划主要是应对人口缩减的趋势, 通过拆除重新、翻新, 或者改为养老社区、教育等, 优化老旧房子, 重点消除小而分散的房源, 并出售一部分新建住房以回收资金。

日本住房有机更新受《都市再开发法》指导, 核心任务是对木结构、无公共设施、缺乏合理规划、低密度、功能混乱的建成区进行再规划、再建设, 从而改善原居民的居住环境、提高土地的利用效率、增加必要的公共配套设施。日本住房有机更新普遍存在的难点在于私有土地制度下的所有权统筹问题, 更新项目实施经常要历经近十年, 甚至数十年, 以实现个人持有土地到大家共同持有土地的转换。

目前日本住房有机更新主要包括两种模式: (1) 在原有土地基础上重新组合, 在其中部分区域增加公共设施, 在特定区域适当提高容积率, 用于安置和回收成本, 实现若干楼层分配给原租户、其他卖出, 该模式应用较多。考虑到楼层过高会增加建筑成本、不利于销售, 开发商不会将楼盖太高。 (2) 土地整块买下后重新规划建设, 该模式因所需资金多, 且要求参与者能够跟各方妥善沟通, 占比不高。

目前日本住房有机更新中民间资本参与的积极性较高, 其与政府补贴的比例约为8.9:1, 更新的改善效果明显。具体来看, 日本住房经过有机更新后, 平均容积率从1.53增至6.89;道路等公共设施整备率从25%增至36%;新增都市型住房188户/片区, 共增加1.7万户;防火系数从57%增加至100%。住房品质和土地利用效率均得到提升。

日本总务省每五年进行一次住房·土地统计调查, 调查内容包括住房性质、套型、使用情况等, 成为日本编制和修订住房相关政策的重要数据基础。相比而言, 我国住房相关数据采集和公开机制尚未健全, 目前国内住房研究数据主要来自统计局公布普查数据, 以及学界、企业的民间调查, 普遍存在覆盖度有限、质量参差不齐等问题, 严重限制了对国内住房存量、房地产市场供需状况及其动态的认识。未来应积极补齐短板, 借助人口普查等渠道增加权威数据的收集和发布, 为住房市场分析提供科学依据。

日本自1966年以来编制了8轮全国范围的五年住房建设规划, 最新一次在2005年出台;2006年以后, 住房建设规划升级为《居住生活基本计划 (2006-2015年) 》, 内容不仅涵盖住房, 还包括与居民生活相关的其他领域, 根据实际需求, 最新版规划将关注点放在用好住房存量, 应对老龄化和低生育率。2018年以来, 我国住建部要求各城市科学编制住房发展规划。借鉴日本经验, 未来国内规划编制过程中既要关注城市发展的阶段性特征, 优先解决好地方突出问题, 还要适当放宽视野, 将与住房相关的内容纳入统筹考虑, 形成提高城市居民居住水平的合力。

目前日本已经形成较为稳定的住房保障体系和住房市场体系, 政策体系具有市场化、人性化和全面性的特点。其市场化体现在住房政策的诸多细节, 如Flat35业务完全依靠民间资本运营, 在为民众拓宽投资渠道的同时, 解决了住房贷款资金流动性的问题。其人性化体现在对老年人、残疾人等群体的特别关注。其全面性体现在完善的住房保障和市场调节政策, 也体现在灵活的住房租赁和购买政策。不管是打算购房还是租赁, 公民都可以根据自己的收入水平找到解决住房问题的路径, 并享受到政府在特定环境的激励政策。

自1998年住房制度改革以后, 我国经历二十多年摸索, 初步形成了住房市场和保障政策体系, 但在诸多方面仍存在提升空间。例如, 近年来我国大城市房价上涨速度过快, 驱动力来自投机炒房和自住需求恐慌入市等, 政府通过限购、限售、限价等一系列行政手段在一定程度上稳定了房地产市场, 但显然这些手段在全面性和市场化方面存在不足, 政策的短效性问题突出。未来应通过借鉴国外经验, 特别是日本的财税和金融政策, 研究构建并稳妥实施房地产市场健康发展的长效机制。

日本租赁住房的比例较高, 占存量住房近四成, 近年来住房租金波动不大, 形成了较为成熟、稳定的租赁住房市场, 这归功于业主、租客与中介三方的相互协调, 和法律法规、激励政策。作为业主, 不管是新建还是翻修, 政府均会提供适量补贴以提高其积极性, 同时日本多数住房能够获得较为可观的租金回报, 这使得业主有意愿出租房屋, 目前空置的住房多受制于破旧、偏远难以出租。作为租客, 可以按要求领取政府的租房补贴, 受到相关法规保护, 还能享受公共服务, 因此同样有意愿租房。中介在日本接受程度较高, 业主认可和信赖通过中介出租住房。

与日本相比, 我国租赁市场尚有较大提升空间, 一方面体现为住房租赁的市场占比不高, 另一方面体现为租户的租赁体验不够满意。国内住房租赁市场占比不高, 有大城市住房供应总量有限的原因, 也有支持政策不足的原因。未来国内应积极学习日本在新建和翻修住房中的补贴机制, 激励租赁住房的有效供应。国内租户体现不佳在一定程度上受限于法律和中介机构的角色缺失。借鉴日本经验, 通过严格执行保护租户的法律法规, 培育有担当、有能力的租赁中介以及机构化租赁机构, 能够维护住房租赁市场健康发展, 保证租住体验。

日本住房有机更新对改善住房品质、提升土地利用效率起到了明显的提升作用。其中有三点经验值得国内参考:一是要重视公共服务设施的增加, 住房有机更新是一次区域重新规划、设计的好机会。在新建住区中合理增加道路、绿地等空间, 以及养老等公共服务设施, 可以大大提高居住舒适度;二是鼓励民间资本参与, 我国可在法律法规支持保障、更新项目资金平衡等方面进行学习和探索, 调动各方力量的积极性和能动性;三是重视规划的弹性与刚性, 住房有机更新规划审批要严格客观, 但在执行过程中针对出现的细节问题, 可以进行微调, 为保障更新项目顺利执行提供便利。通过以上三方面的改进, 加快我国住房有机更新工作。

日本目前正处于老龄化、少子化阶段。为应对人口规模下降趋势, 日本政府从利用存量和优化新建两方面采取措施。在优化新建方面, 日本鼓励新建住房组团式布局, 减少基础设施和公共服务配套的建设成本, 有利于未来人口变化后的统一管理。在利用存量方面, 日本仍有18.8%的租赁住房和0.9%的自有住房处于空置状态, 是下一步提升居住水平的重要载体。这些住房普遍破旧, 政府有意识地将其更新为养老社区等配套设施, 以应对老龄化;有意识地消除小而分散的房源, 减少库存, 以应对少子化。

可以预见, 未来我国也将面临类似日本的老龄化和人口减少趋势, 日本的应对策略及其效果值得国内关注。具体来看, 在各城市编制住房发展规划过程中, 应当实事求是地科学研判城市未来人口规模, 严格限制扩张式的规划编制思路, 避免盲目做大预期人口, 高估住房供应规模。另外, 还应该借鉴日本的组团式发展思路, 在未来可能出现的人口收缩区域实施适度集中布局, 减轻公共服务的配置成本, 同时关注将低效利用住房改造成适老化设施, 满足养老等多方面需求。