我国非节能既有建筑基数过高、增速过快, 不仅加剧了资源的消耗, 导致建筑能耗急剧上升, 更严重限制了我国可持续发展战略目标的实现。因此, 要实现国民经济与生态环境可持续发展, 大力推行既有建筑节能改造势在必行。

既有建筑节能改造涉及多方主体利益, 协同市场主体利益、共同驱动市场机制高效运行是推动既有建筑节能改造事业发展的关键。然而既有建筑节能改造具有公共品、信息不对称等特殊属性, 内在决定了既有建筑节能改造市场良性运行离不开政府的有效调控与引导, 制定科学、合理的政策工具, 有效发挥政府作用力, 对于既有建筑节能改造市场发展至关重要。所以如何构建科学合理、系统有效的既有建筑节能改造政策体系日益成为学术界的热点, 相关研究也在不断拓展和延伸。

然而, 以往相关研究多注重于既有建筑节能改造政策的有效性评价与改进优化, 且多以定性分析为主;而鲜有研究基于结构化的分析框架量化分析既有建筑节能改造政策工具选择、组织、搭配与构建中存在的过溢、缺失和冲突问题。鉴于此, 本文基于政策工具视域, 运用内容分析法对我国1996～2017年间既有建筑节能改造政策文本进行量化研究, 探讨政策工具运用情况, 并对未来既有建筑节能改造政策体系建设提出建议, 以期进一步提升我国既有建筑节能改造政策的整体效果, 促进我国既有建筑节能改造市场健康发展。

内容分析法是通过识别目标文本中关键特征, 将语言类非数量化文本转换为数量表示资料, 从而通过统计分析文本内容的“量”, 探寻出反映文献本质内容且易于计数的特征, 是一种可将具有明确特性的信息内容进行客观、系统和定量描述的研究方法。其主要分提出研究问题或假设、抽取研究样本、选择分析单元、建立分析框架、定量处理与计算等五个步骤。基于此, 本文按照内容分析法的基本逻辑, 首先选择我国现行有效的既有建筑节能改造政策作为研究样本;其次, 根据政策工具相关理论建立政策文本分析框架, 然后将选取的既有建筑节能改造政策文本中的政策工具内容进行编码, 把契合政策文本框架的政策编号归入分析框架中进行频数统计, 最后在量化分析的基础上对我国既有建筑节能改造政策进行分析, 并给出相应的政策建议。

本文以既有建筑节能改造相关政策为研究对象, 将中共中央、全国人大、国务院及相关部委所发布的政策文件作为既有建筑节能改造政策量化分析的客观凭证, 利用北大法律信息网及相关政府官方网站进行政策文本的收集。为确保政策文本信息内容与研究主题契合, 保证政策文本的代表性和分析的科学性, 本文遵循以下两个方面的原则进行政策文本的整理与遴选: (1) 为确保研究结论反映国家总体情形, 政策文本以中央级文件为研究对象, 地方性法律规程等不纳入选取范围; (2) 为保证政策文本的权威性和有效性, 政策性质属于现行有效的法律范畴的立法性文件, 以及由相关政府部门颁布的具有约束力的规划、意见、办法、细则、条例、公告、通知等规范性文件, 行业标准或已失效文件均不纳入选取范围。基于上述原则, 笔者以“既有建筑”、“既有居住建筑”、“既有公共建筑”、“既有工业建筑”以及“旧城区住宅改造”等作为关键词进行全文检索, 初步获得现行有效既有建筑相关政策文本248份;然后, 通过对此248份政策文本逐一进行全文阅读, 剔除相关度不高的政策文本, 最终梳理出有效政策文本120份, 其时间跨度为1996年～2017年, 共包括直接相关的政策条款221条。

政策工具作为政府治理经济社会的重要手段与有效途径, 是政策目标与实施结果之间的桥梁和纽带。本文根据政策工具理论, 从政策工具、政策主体和政策层级三个维度着眼, 构建既有建筑节能改造政策文本的三维分析框架进行分析。

政策工具是政策组成的基本单元, 是达到具体政策目标的手段、方法和措施。鉴于既有建筑节能改造涉及多方主体, 改造主体的积极性与主观能动性是市场发展的关键, 本文从政府市场干预强度的角度出发, 将既有建筑节能改造政策分为管制型政策工具、激励型政策工具和社会型政策工具三类进行分析。管制型政策工具即以政府强制性管制为主, 具有命令色彩, 目的在于规范市场主体行为, 促进既有建筑节能改造市场规范化、法制化发展, 确保市场有序运行;激励型政策工具主要以调动市场主体改造积极性为目标, 着眼于市场正外部性, 依托于市场机制, 通过财政补贴、税收优惠等措施调节市场主体的成本收益, 内化市场正外部性, 从而激发市场发展活力;社会型政策工具即自愿型社会工具, 即在没有或很少有政府参与的情况下, 由社会群体在自愿提供的基础上运作, 以实现所期望的政策目标。

政策主体即政策制定发布部门, 其涉及政策问题的提出、分析、议程以及政策制定的全过程, 是直接影响政策体系自身和实施效果好坏的重要因素。而其中决定政策体系好坏的关键在于政策制定部门间的协同程度, 部门间良好的协同合作不仅有利于确保政策制定趋于合理化, 更能避免由于部门间协调工作不足而导致在政策实施后彼此相互冲突。基于此, 本文对于政策主体维度的分析主要从政策制定参与部门的数量入手, 按单部门发布政策和多部门联合发布政策分析。单部门政策即由特定政府部门单独制定和发布的政策文件;多部门联合发布政策则是由两个及以上的政府部门共同参与, 在彼此责任共担、利益共享的情况下而设计颁布的政策文件。

特定情境下基于特定问题而制定的既有建筑节能改造政策, 决定了其所发挥的市场作用效果必然不同。根据政策所发挥的市场作用不同, 本文借鉴以往研究对于政策的层级分析, 将既有建筑节能改造政策划分为根政策、干政策和枝政策三个层级。根政策即最高层级的宏观性政策, 是指从国家未来长远发展角度出发, 具有前瞻性、导向性和战略性的政策, 主要涉及国家发展的总体目标、理念和战略布局;干政策即处于中观层面的战术性政策, 是在宏观性政策的基础上对某一特定领域发展做出的指导和部署, 相比根政策具有更明确的目标与方向;枝政策即处于微观层面的执行性政策, 是对根政策和干政策的贯彻落实, 是决定根政策与干政策的预期目标能否实现的决定性政策。

基于上述分析, 本文建立如图1所示的既有建筑节能改造政策文本量化分析框架。

基于上述政策文本分析框架, 笔者借鉴内容分析法普遍采用的文本编码规则——“政策编号—政策条款序列号”, 对从120个既有建筑节能改造政策文本中遴选出的221条政策条款进行编码, 形成基于政策工具视域的中国既有建筑节能改造政策文本内容分析单元编码表, 如表1所示。

基于图1所示的政策文本分析框架, 笔者从政策层级、政策主体以及政策工具等维度着眼, 对编码后的既有建筑节能改造政策文本进行频数统计, 得到政策工具在不同政策主体及政策层级上的分布结果, 如表2所示。在此基础上, 分别从单维和多维的角度对我国既有建筑节能改造政策文本进行量化分析。

(1) 政策工具维度

如表2所示, 221条既有建筑节能改造政策条款中, 管制型政策条款为144条, 占全部相关政策条款的65.16%;而激励型政策和社会型政策相关的政策条款分别为41条和36条, 仅占全部相关政策条款的18.55%和16.29%。这一结构反映出我国既有建筑节能改造政策偏向于管制型政策工具使用, 而对于激励型政策工具和社会型政策工具的使用存在明显的不足和缺失, 未能受到足够重视。进一步研究可发现, 管制型政策工具中, 以“目标规划”类工具应用频率最高, 占管制型政策工具的45.83%, “标准实施”和“法规管制”类工具分别占32.64%、21.53%, 表明我国在既有建筑节能改造的实践过程中, 多以目标规划的形式为不同地区分派节能改造任务。激励政策方面主要包括“财税调节”、“资金奖励”和“金融扶持”三类工具, 其中以财政补贴、税收优惠为核心的“财税调控”类工具使用最常见, 占整个激励型政策工具的78.05%, 而金融扶持和资金奖励分别仅占12.20%、9.75%, 可以看出我国目前激励机制尚不完善, 还存在着激励手段单一和金融扶持机制不成形的问题。另外, 社会型政策工具中, 自愿性行为和信息与劝诫类政策工具使用较为均衡, 分别占社会型政策工具的44.44%、55.56%, 但社会型政策工具在政策工具维度中整体占比最小, 是我国未来既有建筑节能改造政策制定应适当调整的方向。

(2) 政策层级维度

基于政策文本分析框架与政策文本频数统计结果, 从时间序列的角度剖析我国既有建筑节能改造政策体系的层级结构特征。首先从全局来看, 我国自1996年至2017年总计出台相关政策共221条, 其中根政策21条、干政策85条、枝政策115条, 分别占比9.50%、38.46%、52.04%, 在结构上基本形成了以宏观政策指导全局、中观政策细化改造领域和微观政策贯彻实施的政策体系。其次, 从局部来看 (如图2所示) , 我国既有建筑节能改造相关政策发布时间跨越四个五年规划时期, “九五”和“十五”期间我国发布的既有建筑节能改造政策数量较少, 在改造实践中主要以试点示范工程为主, 呈现出改造规模小、探索性强的特点。而大力推行既有建筑节能改造正式始于“十一五”, 期间政策发布数量共计达到88条, 其中2008年发布政策数量最多, 达到47条, 尤其干政策占比达到48.936%, 为细化我国既有建筑节能改造领域的相关工作提供了指导。在此之后的“十二五”期间, 我国既有建筑节能改造步伐进一步加快, 政策发布数量达到96条, 期间根政策相对于前三个五年规划时期有明显增加, 达到14条, 反映出国家对于既有建筑节能改造的重视程度在不断提升。

此外, 分析各层级政策的演进态势可知, 以每一个五年规划为单位, 我国既有建筑节能改造政策数量呈现逐期递增趋势, 且自“十一五”开始, 每一个五年规划期呈现出先增后降态势, 如图3所示。

(3) 政策主体维度

基于政策制定参与部门数量分析既有建筑节能改造政策, 有助于明晰政策之间的兼容性和协同程度。如图4所示, 我国现行有效的120个既有建筑节能改造政策文本中, 单部门发布和多部门联合发布分别为77份和43份, 分别占64.17%和35.83%如图4所示 (图中不包含尚不完全的“十三五”政策和单一的“九五”政策) 。由此可知, 我国政府在进行既有建筑节能改造实践中, 对于政策的制定多以单部门独立完成为主, 而由多部门协同下共同参与制定的政策则相对较少。在此基础上, 进一步从时间角度分析可发现, 从“十五”到“十二五”期间, 虽然我国单部门发布的既有建筑节能改造政策数量仍占大部分比例, 分别为90.91%、67.44%、59.65%;但是从演变的趋势来看, 多部门联合发布政策所占比例呈上升态势, 所占本期政策文本的百分比从9.09%上升至40.35%, 如图5所示。

在政策文本单维量化分析的基础上, 结合政策工具、政策主体以及政策层级三个维度, 从多维的视角对既有建筑节能改造政策文本进行量化分析, 得到我国既有建筑节能改造政策文本多维量化统计结果与演变趋势, 如表3所示。基于多维量化统计结果与演变趋势, 从政策的总体应用特征和时间序列视角下政策的演变规律两个角度分析。

就既有建筑节能改造政策总体特征而言, 我国既有建筑节能改造政策在结构体系上, 基本已架构了一套以根政策为宏观指引、干政策为中观细化分类、枝政策为微观贯彻实施的框架体系;从各层级政策的工具应用偏好角度, 我国政府在既有建筑节能改造实践过程中, 习惯于以政府为主导管制的模式推行既有建筑节能改造事业, 而激励型与社会型政策工具则应用较少, 在各层级政策中占比较小;此外, 从各层级政策的主体角度, 我国各层级既有建筑节能改造政策以单部门制定为主, 多部门协同参与制定的政策较少。

时间序列视角下对我国既有建筑节能改造政策演变规律进行分析可知, 我国自实施既有建筑节能改造实践以来, 政策工具应用的多样化、政策主体之间的协同水平以及政策层级结构的复杂性均呈上升态势。但基于政策文本分析的三维框架来看, “十五”至“十二五”期间, 虽政策工具的数量以及部门间的协同水平都有所增加和提升, 但各层级政策的制定和应用仍以单部门与管制为核心。在此基础上, 分析“十五”至“十二五”各期间的阶段性特征可发现, “九五”时期我国尚处于既有建筑节能改造政策体系架构的初级阶段, 此间政策工具数量较少、层级结构复杂性较低, 且参与既有建筑节能改造的政府部门较少;“十一五”时期是我国既有建筑节能改造事业发展重要时期, 政府大力推行既有建筑节能改造, 参与既有建筑节能改造的主体部门、可实施的各类型政策工具以及政策体系层级结构的优化均有大幅度提升, 也是三个阶段中发展最为迅速的阶段;而“十二五”相对于前两个时期, 其发展速率相对有所减缓, 但社会型与激励型政策的应用工具, 以及参与的政府部门, 均有显著增加, 政策体系结构基本成型。

(1) 管制型政策工具运用过溢, 整体政策工具体系应用比例失衡。综合政策文本频数统计与分析结果, 我国政府在进行既有建筑节能改造实践过程中以管制型政策工具应用最为频繁, 而激励型和社会型政策工具应用存在明显的不足和缺失, 呈现出管制型政策工具选择过溢, 但激励型和社会型政策工具应用频率过低的结构性失衡。其中尤其以“目标规划”和“标准实施”类工具的使用最为常见, 二者共计占据了所有管制型政策工具的78.472%, 这也反映了我国当前既有建筑节能改造市场主要的运作模式, 即以政府为主导推进既有建筑节能改造事业发展。管制型政策工具使用频繁主要有两个原因:一是我国既有建筑节能改造尚处于起步阶段, 以强制性的行政管制方式能快速将既有建筑节能改造拉入国家发展轨道;二是由于先前制定的政策未达到预期目标或未能有效执行, 因此在后续政策制定过程中给予了高度重视。如此以管制工具为核心的政策体系结构, 虽能在短期内快速达到预期效果, 但从长远的角度来看, 频繁使用具有命令色彩的政策工具, 必将挫伤市场主体能动性和积极性, 影响市场的健康可持续运行。

(2) 激励型政策工具选择单一, 金融扶持机制尚未成形。从频数统计结果中可发现, 目前我国政府在既有建筑节能改造实践中, 激励型政策工具的应用频率远小于管制型政策工具的应用水平, 在所有政策工具中仅占18.55%, 主要涉及财税调控、资金奖励和金融扶持三类工具, 其中以“财税调控”类工具应用最多, 仅一项占比达到78.049%;而“资金奖励”与“金融扶持”共计不到22%, 尤其是对于既有建筑节能改造市场发展具有至关重要作用的金融扶持类政策, 占比仅为12.195%, 呈现出激励工具应用频率较低、激励手段单一和金融扶持机制尚未成形的特点。在这种金融扶持机制尚未成形、以财政支出为核心激励方式的政策体系下, 面对当前我国超过600亿㎡的既有建筑, 不仅难以满足庞大既有建筑节能改造的经济需求, 更难以调动市场主体积极性, 同时也给政府带来了巨大的财政压力, 对于内化市场正外部性、激发市场发展活力捉襟见肘。

(3) 社会型政策工具应用不足, 有效运行平台尚未建立。社会型政策工具作为一种体现政府执政愿景, 期望社会群体按照政府意愿而自愿执行的政策工具, 其不仅能够降低政府的管理成本, 更能够解决政府强制性管制所不能处理的问题, 对于发挥市场主体主观能动性、激发市场主体积极性具有重要意义。但目前我国政府在进行既有建筑节能改造过程中, 社会型政策工具尚未受到足够重视, 其在所有政策工具中的使用频率最小, 仅占所有政策工具数量的9.756%。此外, 在社会型政策工具的具体运用方面, 在既有建筑节能改造市场尚未建立有效的运行平台, 仅有的“自愿性行为”和“信息与劝诫”类工具主要也是进行笼统的政策倡导与宣传, 而鲜有政策涉及社会型政策工具的具体运用与实施。

(4) 政策层级结构互补性良好, 但部门间协同性有待提升。综合政策文本单维和多维量化分析表明, 我国既有建筑节能改造政策在层级结构上, 根政策、干政策和枝政策之间的相互衔接性较好, 基本已经形成了以宏观政策指导全局、中观政策细化改造领域和微观政策贯彻实施的政策体系。同时, 部门间协同性虽在时间序列上呈上升态势, 但其在政策层级维度上, 目前仅有根政策是以多部门共同参与为主, 而在干政策和枝政策层面尚以单部门为核心, 二者所占比例分别达到了72.94%和73.85%。这种在宏观政策上以多部门参与为主, 在中微观层面以单部门决策为纲的执政体系, 虽能为我国既有建筑节能改造事业在宏观战略层面提供前瞻性的引导作用, 但就需要多部门协同参与的中微观执行层面, 过高的单部门政策制定不仅有可能导致不同政策之间相互冲突, 更有可能导致宏观政策难以达到预期的目标。

(5) 三维体系结构呈优化态势, 但综合作用能力尚待加强。我国自“九五”推行既有建筑节能改造试点示范工程, “十五”正式实施既有建筑节能改造, 到“十一五”、“十二五”大力推行既有建筑节能改造实践, 在政策工具、政策层级和政策主体构成的三维体系结构上, 政策工具的应用数量、层级结构的复杂程度以及多部门制定政策都有显著提升, 政策三维体系结构呈优化态势。但就综合作用力而言, 我国仍以管制型政策工具应用和单部门制定政策为主, 社会型、激励型政策工具以及多部门参与水平尚有不足, 既有建筑节能改造政策体系综合作用能力仍有待加强。

(1) 适当降低管制型政策工具应用频率, 有效加强相关政策工具的实施力度。推动既有建筑节能改造市场健康可持续发展, 需要着眼于市场全方位, 科学合理运用多种政策工具。根据当前我国管制型政策工具运用过溢, 整体政策工具体系应用比例失衡的现状, 一方面应基于市场法制化、规范化发展战略要求, 确保市场有序运行的前提条件下, 适当降低管制型政策工具的应用频率, 避免过度的强制性管制挫伤市场主体积极性;另一方面要充分重视激励型和社会型政策工具的带动性与辐射性, 有效加强激励型和社会型政策工具的实施力度, 从而更为多样、有效地驱动既有建筑节能改造市场发展。

(2) 完善既有建筑节能改造市场激励机制, 充分调动市场主体积极性。既有建筑节能改造的经济正外部性决定了外部激励的必要性, 完善市场激励机制、实施多元激励措施是内化既有建筑节能改造市场经济正外部性, 调动市场主体积极性的有效措施。基于我国在既有建筑节能改造实践中, 激励手段单一、金融扶持机制不成形的情形, 一方面政府应该在提供财政补贴和税收优惠的同时, 采取多种激励手段, 从多方位激励市场主体, 降低正外部性给市场主体带来的成本;另一方面, 资金缺乏是制约我国既有建筑节能改造市场的主要瓶颈, 面对非节能既有建筑基数大、增速快的现实问题, 我国应从拓展融资渠道、创新融资模式、实施贷款担保与优惠等角度出发, 构建一个完善的金融扶持机制, 以突破市场发展瓶颈。

(3) 搭建社会型政策运行平台, 切实发挥社会型政策工具带动作用。既有建筑节能改造涉及多方主体利益, 搭建有效的社会型政策运行平台, 不仅能够弥补政府管制成本过高、灵活性不足的弊端, 更能提高社会群体责任意识, 发挥社会参与和监督的作用。鉴于当前社会型政策工具应用情形, 搭建社会型政策运行平台, 首先应丰富社会型政策的可应用工具, 拓展社会群体参与既有建筑节能改造市场建设的途径;其次要提高社会型政策工具的可操作性, 避免由于模棱两可或过于笼统而导致政策执行主体无所适从。此外, 由于执行社会型政策需要支付一定的成本, 可根据社会型政策在给执行群体带来效益的大小, 有针对性采取相关激励措施。

(4) 加强中微观政策制定部门间协同合作, 确保顶层设计落地生效。政策制定部门间积极协同合作, 不仅能有效提高政府资源配置效率, 更是确保宏观政策落实贯彻和避免政策实施后相互冲突的前提保证。根据我国中微观层面既有建筑节能改造政策制定部门间协同程度较低的情形, 加强中微观政策协同是推进我国既有建筑节能改造市场发展必须进行的重要工作。加强中微观政策协同制定首先应建立部门间协调配合制度, 以增强部门间协调配合意识;其次加强部门间的沟通与联系以促进部门相互了解, 从而实现部门间取长补短, 发挥各自优势;最后通过建立有效的责任分担机制以规范部门间协调配合管理, 以此构成一个协同配合制度为基础、沟通和联系为纽带、责任分担机制为保障的协同合作框架。