目前, 我国综合管廊建设存在的主要问题是前期建设投资成本高, 后期入廊与运营维护收费困难。虽然国务院办公厅 (国办发[2015]61号) 、国家发展改革委 (发改价格[2015]2754号) 、住房和城乡建设部等的指导意见明确指出, 综合管廊实行有偿使用, 各入廊管线单位应向管廊建设运营单位交纳入廊费和日常维护费。但是我国正处于综合管廊建设发展初期, 国家和多数地方没有形成统一的收费标准;目前我国综合管廊日常维护费测算方法只有一种:综合管廊运营成本分摊法, 就是将计算出的综合管廊日常维护费总成本按照一定比例分摊给各管线单位, 但是日常运维成本分摊模型复杂多样, 难以选择, 且分摊模型中各因素的权重比例很难准确取值。某些管线已入廊的城市, 如厦门市城市综合管廊, 政府全资建设完成后供各管线公司免费入廊, 仅需缴纳每年的日常运维费, 后因各管线单位认为分摊结果不够公平合理, 电力公司不缴费, 导致日常维护费收取不成功, 管廊投资回报困难。

因此, 需要选择恰当的费用分摊模型, 将综合管廊的日常运营维护成本公平合理地分摊给各入廊管线单位, 以解决综合管廊前期建设投资巨大、后期收费困难的问题。本文以某市已建成的综合管廊为例, 测算其年度运营维护总成本, 通过本文总结的四大费用分摊模型计算各入廊管线单位每年应缴纳的日常维护费, 为国内综合管廊项目日常维护费的分摊模型选择提供参考。

通过查找收集欧洲国家、日本、我国台湾、南宁、黄骅港、海口、威海、昆明等有关综合管廊的相关收费和运维资料, 赴广州大学城综合管廊、宁波东部新城综合管廊、上海世博园综合管廊、青岛综合管廊、深圳综合管廊、厦门综合管廊等项目进行了实地考察调研, 国内外典型综合管廊日常维护费采用的分摊模型及收费情况如表1所示。

为了保证管廊正常运行, 所发生的设备更新、日常维护维修、管理费及合理利润等费用, 即综合管廊的运营维护成本。具体包括:人员费用、运行费用、日常养护费用、专业检测费用、应急处置费用、相关税费、大中修费用。

日常维护费总成本的计算, 根据测算阶段不同, 分为预测成本法 (年初收费) 和实际成本法 (年底收费) 。不论哪种方法, 其年运营维护成本均按以上七项计算, 若在年初收取, 运营维护成本第一年通过预测成本法计算, 往后每年可按上年实际支出预测;若在年末收取, 每年可按当年实际支出分项计算。由于我国建成的综合管廊并不多, 还处于运营维护初期, 管线入廊前, 管廊运维单位就已经开始了运营维护成本的测算与分摊, 几乎都是采用预测成本法进行运营维护成本的测算。计算出的运营维护成本, 需按一定方法分摊给各入廊管线单位。

国家发展改革委、住房和城乡建设部关于城市地下综合管廊实行有偿使用制度的指导意见 (发改价格[2015]2754号) 第二条第 (二) 款, 日常维护费费用构成可考虑以下因素:

(1) 城市地下综合管廊本体及附属设施运行、维护、更新改造等正常成本;

(2) 城市地下综合管廊运营单位正常管理支出;

(3) 城市地下综合管廊运营单位合理经营利润, 原则上参考当地市政公用行业平均利润率确定;

(4) 各入廊管线占用管廊空间的比例;

(5) 各入廊管线对管廊附属设施的使用强度;

(6) 其他影响因素。

目前, 在国内所有的分摊方法中, 按其重点考虑的构成因素, 可分为以下四类:平均分摊法、使用强度分摊法、空间占比分摊法、空间与使用强度比例系数调节法。

(1) 平均分摊法是将综合管廊运营的总费用平均分摊至所有相关的单位中, 是成本配置法中最简易清楚的分摊方法, 在不区分管线单位之间的受益或使用程度差异时是一种相对公平且成本低、运算简单的分摊方法。平均分摊法 (模型一) 的计算方法如下:

各管线单位日常维护费=管廊运营维护总成本C÷入廊管线单位总数n+其他费用

其中:C是运营维护成本组成因素中各项计算结果的总和。其他费用按各城市情况不同而定, 包含合理的建设投资回报, 通常取0计算。此模型是考虑费用构成因素中的第 (1) 、 (2) 、 (3) 、 (6) 条进行的分摊。

(2) 使用强度分摊法是将综合管廊运营的总费用按各类管线的使用强度分摊至所有相关的单位中。使用强度分摊法 (模型二) 计算方法如下:

各管线单位日常维护费=管廊运营维护总成本C×各管线管廊附属设施使用强度占比+其他费用

其中, 使用强度是根据管廊附属设施使用时间或使用次数确定。此模型是考虑费用构成因素中的第 (1) 、 (2) 、 (3) 、 (5) 、 (6) 条进行的分摊。

(3) 空间占比法是将管廊的日常维护成本按照各管线的空间占比分摊给各入廊管线单位。空间占比分摊法 (模型三) 计算方法如下:

各管线单位日常维护费=管廊运营维护总成本C×各管线在管廊中的空间占比+其他费用

其中, 空间占用为管线专用空间和公共空间平分两部分。有些地方不考虑公共空间平分, 只考虑该种管线的专用空间, 视不同情况而定。当各入廊管线长度相等时也称为截面分摊法。此模型是考虑费用构成因素中的第 (1) 、 (2) 、 (4) 、 (6) 条进行的分摊。

(4) 空间与使用强度比例系数调节法是综合考虑影响日常维护费构成的所有因素, 按计算出的空间占比和设施使用强度占比, 各占一定比例, 在各类管线之间分摊日常维护费的一种分摊方法。空间与使用强度比例系数调节法 (模型四) 计算方法如下:

各管线单位日常维护费=管廊运营维护总成本C× (1+回报率r) ×[各管线在管廊中的空间占比×权重系数k+各管线管廊附属设施使用强度占比× (1-权重系数k) ]

其中, 回报率r为综合管廊运营单位经营利润合理回报, 原则参考当地市政公用行业平均利润率确定。权重系数k为调节管线占用管廊空间与管线对附属设施使用强度的权重占比。

四种分摊方法优缺点及适用性对比如表2所示。

由于综合管廊的建设具有综合效益, 受益的主体多样, 因此将其日常运维成本在各相关主体间合理地分配, 可减轻政府财政负担, 有力地推动综合管廊建设。

综合几种分摊方法的优缺点与适用性, 考虑到我国综合管廊才进入运维初级阶段, 运维经验相对不足, 相关主观参数还不能确定。且我国管廊的建设投资模式采用PPP模式较多, 管廊的运营维护管理通常选择全面委托模式, 管廊投资建设单位将各项工作内容委托给一家专业单位总承包, 自己负责监管、考核和运营维护款拨付。因此, 本文建议采用相对客观且易接受的空间占比法作为运维初期向成熟期的过度模型, 待运维进入成熟阶段, 相关数据采集完善, 分摊经验丰富, 综合考虑各方诉求, 再在使用强度法和空间与使用强度比例系数调节法中选择, 进行更加公平合理的管廊日常维护费分摊。

针对需要将日常运维成本分摊给各入廊管线单位的管廊 (各管线单位自行运维管理的管廊除外) , 本文总结出以下几项分摊方法的选取原则:

(1) 应充分考虑管廊所处阶段。如果管廊为新建成管廊, 优先选用空间占比法, 其次在征求各入廊管线单位的同意下, 可以选用平均分摊法;如果管廊运维已达到成熟阶段, 优先选用空间与使用强度比例系数调节法, 其次选用使用强度分摊法。

(2) 根据不同运营管理模式选择。业主自管模式下, 建议前三年 (经验累积与运维数据收集期) 采用空间占比法, 往后采用空间与使用强度比例系数调节法;分项委托模式下, 各专业公司通常都有相应经验, 也有相应运维数据作支撑, 可在使用强度分摊法和空间与使用强度比例系数调节法中任意选择;全面委托模式下, 优先选用空间与使用强度比例系数调节法。

(3) 根据管廊运维管理方经验是否充足选择。如果管理方还没有任何运维经验与相关运维数据, 优先选用空间占比法;如果管理方运维经验充足并且有大量运维数据, 优先选用空间与使用强度比例系数调节法。

(4) 不同的分摊方法对同一管线单位计算出的结果是不相同的, 考虑各管线单位财务负担能力时, 可依实际状况选择恰当的分摊方法。

(5) 选定一种分摊方法后, 由于相关参数的改变, 其计算结果也会有很大差别, 可每年不断调节相关参数, 选取适当的回报利率作为其他费用进行不断调节更新。

由于各专业管线及其配套设施的维护技术与时间均不一致, 导致每年度各专业所花费的运营管理费用不尽相同, 倘若费用分摊标准固定不变, 则管线单位之间针对各方应承担的费用比例产生分歧无法消除, 最终导致综合管廊的日常运营管理陷入僵局。因此, 保持费用分摊标准存在一定弹性空间, 依据一段时间内各专业管线所产生的实际维护管理成本适当调整各专业管线单位的费用分摊比例, 并将结果与依据通告管线单位, 减少管线单位之间对分摊比例的分歧, 实现费用分摊标准能够持续发挥作用。

以某市地下综合管廊为例, 先以成本预测法测算年总运营维护成本, 再按本文总结的四种分摊模型分别分摊管廊日常维护费, 为国内综合管廊项目的日常运营维护费分摊测算提供参考。案例地下综合管廊项目是该市重点项目, 列入省试点城市项目, 总规划长度为24.8公里, 一期已建成15.5公里。

考虑该项目还未开始正式运营, 日常维护费用的不确定性因素较多, 本次采用预测成本法测算案例项目管廊运营日常维护费总成本, 测算结果见表3。

测算出的管廊日常维护费年总成本, 考虑大中修和应急处置费设立专项资金, 可不计入年度日常运营维护费收费中, 以表3中第7项合计的成本1240.35万元分摊给各管线单位。入廊管线单位有七家, 分为电力、给水、原水、通信、燃气、污水和热力。

(1) 平均分摊模型分摊年运维成本

模型一中, 管廊运营维护总成本C取1240.35万元, 入廊管线单位总数n取7, 其他费用取0进行计算, 分摊结果为各管线单位每年需缴纳117.193万元。

(2) 使用强度分摊模型分摊年运维成本

模型二中使用强度是根据管廊附属设施使用时间或使用次数确定, 由于案例项目为新建成的管廊, 并无相应维护数据, 因此参考以往研究中各管线每年检修的次数作为对管廊的使用强度。假设各管线每年检修的次数比例为:电力∶给水∶原水∶通信∶燃气∶污水∶热力=5∶2∶2∶5∶2∶1∶3, 其他费用取0计算, 分摊结果见表4。

(3) 空间占比分摊模型分摊年运维成本

模型三中空间占用为管线专用空间和公共空间平分两部分。本文将地下管廊的内部空间分为专用空间和公用空间, 专用空间分为电力、给水、原水、通信、燃气、污水、热力等七部分, 公用空间是维护人员和设备进入管廊施工的共用空间, 其示意如图1所示。

测算步骤为:

1) 分别测算管廊各舱室面积:燃气舱、电力舱、热力舱和综合舱面积。

2) 分别测算管廊内的各专业管线在管廊横截面上专用空间的面积。

3) 测算公共面积:管廊公司自用管位面积, 归入公共面积。

4) 舱室的公用空间由舱内管线平均分摊, 分摊后叠加到各专业管线的专用空间上。

5) 最后计算各专业管线的空间占比, 预留管线所占空间, 不计入空间占比。

空间占比计算结果与模型三分摊结果见表4。

(4) 空间与使用强度比例系数调节模型分摊年运维成本

模型四中回报率r取0, 权重系数k也参考崔启明硕士学位论文取2/3。分摊结果见表4。

管廊运营维护成本测算与费用分摊工作完成后, 由建设单位组织专家、主管部门及各入廊管线单位进行多方讨论, 基本认可以空间占比法分摊管廊日常运营维护成本。

由于案例项目属于新建成的地下综合管廊, 业主自行运营维护管理, 目前管线并未入廊, 无运营管理经验和相关运维数据, 只有管线的空间占用情况是客观存在并且可计算, 根据分摊方法的选取原则, 选择空间占比法分摊日常运维成本最为恰当。

然而, 部分入廊单位对此分摊方法也有异议, 例如:污水管线单位认为污水管空间占用体积虽然比较大, 但并不需要特别多的维护, 分摊的金额却相对较多, 不够合理;电力公司认为管廊给电力管线单独设舱, 造成电力舱公共空间无其他管线单位帮忙分摊, 致分摊金额巨大。

最后, 经过双方沟通协商, 第一年采用空间占比法分摊的结果作为一个基础参考值, 对积极优先入廊的管线单位给予优惠, 往后采用空间与使用强度比例系数调节法, 再根据运维经验与数据的积累不断调整相关参数与分摊比例, 达到地下综合管廊良性长远的发展。

本文归纳了综合管廊四个日常运维成本分摊模型。结合我国综合管廊的建设发展还处于初期的现状, 运维经验相对不足, 相关主观参数还不能确定, 本文建议采用相对客观且易接受的模型三空间占比法进行分摊日常维护费。随着日后综合管廊入廊和运营过程中相关经验和数据的积累, 可以确定出比较合理的权重系数和收益率, 可使用模型四空间与使用强度比例系数调节法进行分摊日常运维成本, 提高分摊模型的适用性和实用性。