我国建设工程定额的发展历程与我国经济体制的发展是一致的, 我国的定价方式经历了从政府定价、政府指导价到市场调节价的过程;投资主体也从单纯的政府投资到现在的政府和民营、外商投资并行。我国建设工程定额经历了从无到有五个发展阶段 (图1) , 即创立、弱化、倒退、恢复和发展、改革阶段。在计划经济时期, 建设工程定额是建设工程计价的依据, 在市场经济条件下, 建设工程计价方式发生了重大变革, 工程量清单计价得到了较好的发展, 同时, 建设工程定额作为长期以来重要的计价方式, 在工程量清单控制价编制、投标报价、司法判断、特殊条件下计价等方面仍然发挥着重要作用。随着社会主义市场经济的发展, 定额在新的历史时期仍然具有举足轻重的作用。

本文基于市场计价模式, 提出建立适应市场计价模式的、基于信息化技术的动态定额体系, 在现有定额体系框架下需完善定额体系并确保定额作用的归位, 确保建设工程定额为建设工程市场的健康发展提供有力的支撑。

住房和城乡建设部标准定额司于2016年编制的《建设工程定额体系框架》指出, 我国的定额体系按照定额的专业、管理和用途等进行构建。在该框架下, 建设工程定额可从主管部门、专业性质、编制程序和用途、生产要素上进行分类。

(1) 按主管部门分为国家定额、行业定额、地区定额;

(2) 按专业性质分为通用定额和专用定额, 其中通用定额在全国范围内通用, 包括房屋建筑与装饰工程消耗量定额、通用安装工程消耗量定额;专用定额是指特定用于某专业工程的定额, 如市政工程定额、电力工程定额、铁路工程定额、水利工程定额等;

(3) 按编制程序和用途分估算指标、概算定额、预算定额、维修养护定额、消耗量定额、工期定额、主题定额;

(4) 按生产要素分即为基础定额, 包括劳动定额、材料消耗定额、机械台班产量指标等, 用于编制消耗量定额和计价定额。

在清单计价模式下, 建设工程定额在建设的各个阶段计价中起着重要的作用:在决策阶段需要依据投资估算指标匡算或者估算项目总投资;在设计阶段需要依据概算定额编审初步设计概算;在招投标阶段、施工阶段依据消耗量定额、预算定额、工程量清单计价定额编审建设施工图预算、最高投标限价 (招标控制价、招标标底) 、竣工结算鉴定及控制工程造价。如表1所示。

在社会主义市场经济条件下, 工程量清单计价是主流计价方式, 但定额计价在目前建设工程市场特殊条件下仍然为众多建设单位所采用, 主要体现在以下几个方面:

(1) 应急工程:由于工期紧、任务重, 往往不具备采用施工图纸编制工程量清单招标而采用定额下浮等计价方式进行招标。

(2) EPC总承包项目:项目招标区分在可研后、方案设计后、初步设计后进行招标这几种情况, 而这几个阶段均无法采用施工设计图纸编制工程量清单, 因此, 建设单位通常采用定额下浮方式作为合同计价方式进行招标。

(3) PPP项目:项目在进行社会资本招标时, 往往处于项目建设前期, 或方案设计或初步设计阶段, 因此, 在社会资本招标中通常采用定额计价方式作为合同计价方式。

以某博览建筑项目为例, 该项目为当地重点项目, 由于建设时间紧, 任务重, 项目招标时处于方案设计阶段, 不具备编制工程量清单的条件, 采用定额下浮作为合同计价方式进行招标。由于项目投资额大, 功能复杂, 项目的计价在建设项目全过程受到建设各方的关注, 在项目建设的全过程中, 定额在造价确定上起到关键的作用, 也从一个侧面也反映出建设单位对政府颁布定额的依赖性较强。

建设主管部门颁发的建设工程定额, 在建设工程造价纠纷中是解决争议问题的重要依据。目前很多建设项目实行固定价合同, 由于建设时期较长, 不可控因素较多, 常见的法律纠纷表现在:原有合同履约部分被解除或者现场情况发生变化导致原有固定价失去基本条件, 已完部分的计价在条件变化后的合同调整。

根据住房和城乡建设部发布的《建设工程造价鉴定规范》 (GB/T 51262-2017) , 工程定额为工程造价纠纷在工程鉴定阶段主要的依据之一。同时根据我国《价格法》, 当市场竞争形成的原有合同价 (即市场价) 无法再履行时, 应依法使用政府指导价即定额计取相应的工程价款。

住房和城乡建设部关于印发《建设工程定额管理办法》的通知 (建标[2015]230号) 中明确指出“定额是国有资金投资工程编制投资估算、设计概算和最高投标限价的依据, 对其他工程仅供参考。”各省市建设工程定额也明确约定全部使用国有资金或国有资金投资为主的项目需依据定额编制相应的成果文件。在工程实践中, 工程建设的相关方在不同程度上过度依赖定额, 导致定额作用不合理扩大。主要表现在:

(1) 部分地区工程量清单计价管理办法约定以超过招标控制价综合单价一定幅度作为清单项目不平衡报价的评判依据;

(2) 建设单位由于各种原因以定额计价作为建设工程合同计价方式。

(3) 建设单位招标文件评标办法约定以招标控制价综合单价的平均价作为评分计算基础。

(4) 施工单位高度依赖政府颁发的建设工程定额进行投标报价。

(5) 咨询单位高度依赖建设工程定额作为建设工程造价控制依据。

由于新材料、新技术、新工艺的不断发展, 定额人工、材料、消耗量已经与市场实际消耗量偏离较大, 其存在的主要问题如下:

(1) 随着社会生产力水平的提高和生产工艺的改进, 人工消耗量水平和机械台班定额消耗量水平偏离市场消耗量水平, 虽然在各地定额编制过程中, 会结合市场情况进行一定的调整, 但由于无条件对定额消耗量水平进行全面、系统的测定, 其消耗量水平与市场水平仍存在差异。

(2) 定额人工单价与市场人工单价差异往往达到50～100%, 甚至更高。在定额的修订过程中, 对于市场反映的人工单价偏低的情况, 会对人工单价进行适量调整 (但与市场价的差异依旧较大) , 并在此基础上调整人工消耗量, 以保持人工费总体水平相当, 形成“跷跷板效应”。可知, 定额消耗量已不能真实反映相应工序的实际消耗量水平, 在一定程度上导致了定额与市场价格相偏离。

(3) 我国的建设工程定额每五年修订一次, 每修订一次所采用的数据通常具有滞后性, 无法满足新技术、新材料以及新的施工组织方式下的使用需求。以某地区钢结构防火涂料定额为例, 目前防火涂料施工工艺多采用机喷, 同时防火涂料类别有厚型防火涂料、水性防火涂料、薄型防火涂料、超薄型防火涂料, 但定额考虑手刷, 涂料类型比较单一, 定额与实际工程使用需求脱节。

(4) 现行基于消耗量的定额模式, 由于材料与技术的发展较快、市场计价方式与现行基于消耗量的计价定额不同, 导致定额水平与市场脱节。以人工费为例, 定额根据建设工程定额人工消耗量、定额人工单价确定人工费用 (如砌筑工程定额人工单价, 定额消耗量确定砌筑工程人工费用) , 其中定额人工消耗量与定额人工单价均与市场水平相去甚远。市场中, 以建设工程实体人工费用计价 (如砌筑工程人工费用) 的方式可以规避该问题。

《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》 (国办发[2017]19号) 指出, “加快推行工程总承包。政府投资工程应完善建设管理模式, 带头推行工程总承包。”推行工程总承包, 就会出现招标前置设计的情况, 如有些项目在立项后、可行性研究报告批复后或者初步设计完成后便开展工程招标, 现行定额均无法满足编制招标控制价的要求。在此情况下, 定额下浮计价或者以定额为基础的模拟清单编制的招标控制价作为该类项目合同计价模式的首选, 使得项目整体投资的不可控性增加, 项目投资控制难度增大。

以某技师学院项目为例, 项目采用EPC总承包模式建设, 在项目可行性研究报告批复后开展EPC总承包单位招标工作, 总包合同采用定额下浮的计价模式。采用该模式在招标时无法计算相对准确的总造价, 只能暂定合同金额, 不利于发包人在施工过程中对于总造价的把控、设计变更和签证的控制。同时, 在实施过程中, 由于定额计价方式导致建设单位、施工单位、咨询单位围绕定额水平、定额采用等一系列问题展开计价争议, 对建设工程的顺利实施造成一定影响。

在实际工作中, 目前定额体系重点是服务施工图设计的预算定额或消耗量定额, 而服务方案设计的估算指标、服务初步设计的概算定额则相对薄弱。经初步统计, 全国31各省市自治区全部编制了预算定额, 编制了概算定额的为18个, 有估算指标的则屈指可数。随着EPC、PPP等新型建设模式的推行, 建设项目的发承包已经不再局限于施工图阶段招标, 其招标可以在可研后、方案设计后、初步设计后等不同阶段进行, 目前我国各省市自治区定额建设情况已经不能适应这些新型建设模式的发展需要。

建设工程定额中的数据来源于大量的建设实践, 是市场信息的反馈。信息越可靠、完备性越好、灵敏度越高, 定额中的数据就越准确, 通过定额所反映的工程造价就越真实。

当前, 我国新工艺、新技术发展迅速, 由于缺乏有效的定额动态调节机制, 现有的定额更新速度已经无法跟上技术更新的步伐, 建设工程定额中的相关数据无法得到及时有效的更新, 无法及时反映市场情况。

在当前的工程实践中, 概算定额与预算定额存在错位使用情况, 导致工程建设项目造价争议或投资失控等一系列问题。

在概算定额使用方面:没有概算定额的地区, 其概算采用预算定额编制, 概算编制采用的图纸为初步设计图纸, 但初步设计图纸的深度原因无法完整反映施工图内容, 采用预算定额编制的概算不能完整反映建设项目投资概算, 在一定程度上导致了建设项目过程中三超现象的频繁产生。

在预算定额使用方面:由于EPC、PPP等新型建设模式的产生和部分建设项目建设工期的原因, 其招标往往采用方案或可研、初步设计图纸进行招标, 建设单位由于没有适应于这些阶段招标的计价依据而采用定额下浮或直接采用定额计价的方式作为合同计价模式, 一方面, 在项目建设过程中, 建设单位、施工单位围绕定额产生了大量的争议, 预算定额承担了确定合同价格的作用, 这与市场形成价格的初衷不符, 另一方面, 由于定额在一定程度上滞后于市场, 合同价格采用定额计价模式在一定程度上制约了施工企业技术创新与管理效率的提高。

建立一套与市场相适应的建设工程定额有助于建设工程市场的健康发展。在建设工程市场中, 相对成熟的是房地产开发企业的报价体系, 可以成为建立与市场相适应的建设工程计价定额的参考。

在房地产开发企业的报价体系中, 其报价体系按照施工企业通常的报价模式进行设置, 主要由人工费、材料费、机械费等组成 (见表2) 。投标人根据其自身成本与管理水平进行报价, 该模式与施工企业常用的报价模式相适应, 并配合房地产企业的询标体系, 可以实现最终的中标价格与市场水平相适应, 有利于施工单位提高管理水平与技术创新。

基于此, 可参考房地产开发企业工程量清单报价模式建立相应定额模式, 在定额中, 人工费、机械费均以费用形式体现, 材料费则分解为不同材料, 其价格按市场价格调整。具体如下:

(1) 人工费:指按工资总额构成规定, 支付给从事建筑安装工程施工的生产工人和附属生产单位工人的各项费用;以定额中的人工费用作为定额综合单价的基价, 各地可根据本地劳动力单价的实际情况, 由当地工程造价管理部门测算并附文报省级定额管理部门批准后调整人工费。

(2) 材料费:指施工过程中耗费的原材料、辅助材料、构配件、零件、半成品或成品、工程设备的费用, 价格按市场价格进行调整;

(3) 机械费:指施工作业所发生的施工机械、仪器仪表使用费。机械费中的燃料动力费按照市场价格进行调整, 机械费中除燃料动力费以外的费用调整, 根据省级定额管理部门和住建部标准定额司的规定以及各地实际进行统一调整。

该定额模式能较好地适应市场, 也有比较优势。有利于施工单位的报价形式与定额形式保持一致, 有利于解决定额消耗量水平与单价水平与市场不相适应的问题, 有利于施工单位企业定额的建立, 有利于施工单位技术创新和管理水平的提升。具体定额表达形式如表3所示。

政府指导行政主管部门、行业协会通过建立统一完善的定额动态调整机制 (图2) , 让计价相关的造价数据按便于统计的方式进行收集、整理, 定期 (半年或一年) 发布人工费、机械费调整文件, 形成具有指导性定额共享机制, 也可激励成本较高的企业进行优化升级, 形成良性循环。

由于定额项目子目繁多, 内容丰富, 逻辑严密, 定额编制与校审工作相当繁杂, 因此, 亟需借用先进的信息化技术建立科学、动态的定额调整机制。当前, 住建部正在推行的全国造价监测系统, 可为下一步的定额动态管理提供重要的支持。该系统可实现材料市场价及人工、机械费用变化情况的动态更新, 定额管理部门可依据该系统的数据对人工、机械费进行调整。

通过信息化手段即时收集第一手市场资料为定额的编制和管理奠定良好的基础, 定额管理单位则可以集中精力用于定额的编制规则修订, 信息化系统收集信息的审核工作, 借助于信息化系统实现建设工程定额与市场变化的实时联系, 实现定额的动态调整。

住房和城乡建设部标准定额司2016年已经搭建了完善的建设工程定额体系框架, 该定额体系能较好地适应我国建设工程发展的需要。在现有的定额框架体系下, 进一步完善与可研后、方案设计后、初步设计后发包相适应的工程造价定额/指标体系, 形成适用于不同设计深度、不同承发包模式的配套指标及定额体系, 对于EPC、PPP等新型建设模式的健康发展具有积极意义。如表4所示。

在我国的国有和政府投资项目的投资管控中, 估算指标、概算定额、预算定额具有相当重要的作用, 估算指标、概算定额与预算定额作为建设项目不同阶段的计价依据, 原则上不应交叉使用或错位使用。概算定额是编制初步设计概算的重要依据, 预算定额是编制施工图预算、招标控制价的重要依据, 因此, 要正确认识概算定额、预算定额的作用需要首先了解初步设计概算、施工图预算 (招标控制价) 的相关内容, 概算与预算对比一览表如表5所示。

由表5可以看出, 初步设计概算依据是概算定额, 图纸是初步设计图纸, 其作用是控制建设项目投资的依据, 施工图预算 (招标控制价) 定额依据是预算定额, 图纸是施工设计图纸, 其作用是工程招标标底或最高投标限价。从投资管理角度的要求是概算不能超批复可研估算, 施工图预算 (招标控制价) 不能超批复概算, 结算不能超施工图预算 (招标控制价) , 以中央预算投资概算管理为例, 《中央预算内直接投资项目概算管理》要求:“经核定的概算应作为项目建设实施和控制投资的依据。项目主管部门、项目单位和设计单位、监理单位等参建单位应当加强项目投资全过程管理, 确保项目总投资控制在概算以内”。

建设工程定额的发展需要进一步完善概算定额的编制, 并规范概算定额、预算定额的使用, 使建设工程定额在国有和政府投资管控中起到相应的作用。

最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释中第十六条指出“当事人对建设工程的计价标准或者计价方法有约定的, 按照约定结算工程价款。因设计变更导致建设工程的工程量或者质量标准发生变化, 当事人对该部分工程价款不能协商一致的, 可以参照签订建设工程施工合同时当地建设行政主管部门发布的计价方法或者计价标准结算工程价款”。

国家财政部和建设部于2004年10月颁布的《建设工程价款结算暂行办法》 (财建[2004]369号文) 第11条也指出:“工程价款结算应按合同约定办理, 合同未作约定或约定不明的, 发、承包双方应依照国务院建设行政主管部门, 省、自治区、直辖市或有关部门发布的工程造价计价标准、计价办法等有关规定协商办理”。

建设工程定额在一定程度上反映了当期社会生产力水平的高低, 建设工程定额可以作为建设工程合同未作约定或约定不明时的参考计价依据。因此, 建设工程定额作为由政府主管部门发布的定额, 在发展过程中的不断完善, 作为建设领域执法监督的技术依据和相关标准是具有公信力和约束力的。

我国的建设工程定额是不断发展的, 在我国市场经济发展的各个阶段均发挥着不可磨灭的作用, 为我国建设行业的发展起到了关键作用。但是, 建设工程定额在使用过程中存在定额与市场脱节、EPC总承包项目定额计价造价争议、定额动态调节机制缺位、定额使用错位等一系列问题, 本文试着从定额动态调整机制、定额市场适应性研究、定额体系完善、定额作用等角度提出了进一步改进和完善的方向。鉴于建设工程定额是一个复杂系统, 因此改进和完善建设工程定额也是一个结合工程实践不断摸索、不断总结、不断完善的过程。